反暴恐，尤须防患于未然（国际视野）

2013年6月，韩国军队和应急人员在仁川进行反恐演习。 　　人民视觉

2014年5月，郑州警方在高铁东站举行反暴恐实战演练。 　　人民视觉

2013年5月，以色列举行大规模演习，测试部队应对非常规武器袭击的准备能力及城市的应急能力，军方、警方、消防、紧急服务部门均出动参演。 　　人民视觉

2013年8月，英国西米德兰兹郡举行警察应急训练演习。 　　人民视觉

　　暴力恐怖袭击的发生往往令人猝不及防，造成的恶果更是难以估量。主动出击防患于未然，保障应急处置机制高效运行，是各国反暴恐突发事件应急管理追求的目标

　　当前，暴恐突发事件日益呈现目标广泛化、恐怖组织结构分散化和小型化、恐怖分子本土化和草根化、恐怖活动组织简单化、恐怖袭击运作游击化等新特点、新趋势。经历过2001年“9·11”恐怖袭击、2004年西班牙马德里“3·11”地铁系列爆炸、2005年英国伦敦“7·7”地铁连环爆炸、2010年俄罗斯莫斯科“3·29”地铁爆炸、2011年莫斯科多莫杰多沃机场爆炸、2013年美国波士顿马拉松爆炸等一系列严重暴恐突发事件，西方国家不断完善反暴恐突发事件应急管理机制和运行模式。这些国家普遍建立了权威、统一的反恐强力组织机构，如国家安全委员会（或安全会议），作为国家安全事务的最高决策和协调机构，同时动员和协调包括军队、外交、警察、情报、海关、交通、金融、商贸、能源、医疗等多个部门的力量共同应对。

　　关口前移，预防为主，强化反恐风险治理与应急准备职能

　　“凡事预则立，不预则废”。西方国家反暴恐突发事件应急管理，普遍重视采取主动预防措施，尽最大可能将反暴恐突发事件应急管理的关口前移，防患于未然。

　　“9·11”事件后，美国联邦调查局的工作重心从传统的犯罪调查调整为预防大规模犯罪和恐怖事件。机场方面，所有登机乘客根据个人信息分成不同的威胁等级，进一步强化了对机场的安全检查力度。在重点目标安全保卫方面，加强了对军政机构、大型基础设施、信息中枢、银行金融机构、运输网络、油气储运系统等的安全防范。同时，加大反恐培训和演习力度。

　　2008年，美国国土安全部成立风险管理与分析办公室、风险指导委员会，以强化联邦政府国土安全风险治理。2010年10月底，在两架飞往美国的飞机上，装有炸弹的包裹被成功截获，这是近年来美国联邦政府强化国土安全风险治理的重要成果。

　　2011年3月，奥巴马总统签发《总统政策第8号指令》，进一步明确要以能力建设作为美国应急准备制度的核心。2013年波士顿马拉松爆炸恐怖袭击发生后，警方、消防和医护人员等应急力量迅速到达现场，从爆炸信息的发布到社会秩序的维护，再到大规模的协同抓捕，美国相关部门在实战中响应迅速、配合娴熟，显示了美国以目标能力建设作为应急准备工作核心的成效。

　　英国也在外交和国防政策、国家安全项目和战略工作、安全和情报、网络安全、紧急事务等5个方面开展了相应的风险管理或评估工作，以便及时发现安全重点或隐患。为了加强对风险治理工作的统一领导，德国联邦政府专门成立了“联邦风险分析与公民保护”指导委员会。2010年，德国颁布了《公民保护中的风险分析方法》，指导联邦、州及地方政府开展风险分析，成为德国加强风险治理工作的里程碑。

　　高效专业，情报为王，实现应急处置资源的效益最大化

　　应对恐怖主义，情报为王，“情报比导弹更重要”。西方国家普遍运用“先发制人打击”的反恐战略。

　　“9·11”事件后，美国大力改革反恐情报体制，强化反恐情报分析，突出以反恐为中心的情报保障工作，增加对反恐情报工作的经费投入，实现情报和国土安全信息的资源共享，将反恐情报工作由保障性的辅助能力上升为国家的核心能力。美国先后出台《爱国者法案》《情报改革和防范恐怖主义法案》等多部情报法案，奠定反恐情报工作的法律基础；组建总统外国情报顾问委员会，加强反恐情报工作的组织领导；增加情报预算、更新技术装备、加快培养稀缺语言人才，提高反恐情报的搜集与分析能力；强化反恐情报信息的跨部门协调，突出资源共享；成立国家反恐中心、国家秘密行动部、公开来源中心、国家反扩散中心，强化反恐情报工作的合作；加强“全源情报”分析、提高“可行动情报”产品的比重，强化反恐情报分析，为美国政府提供预警和决策参考；强化对美军反恐战争提供“全天候存在”的情报直接支援能力；设置反恐国际情报交流合作中心，建立国际反恐情报联盟。

　　马德里“3·11”地铁系列爆炸恐怖袭击后，欧盟决定在联合情报中心下设反恐分部，全天候监控和评估世界各地的事件和情报，以增强在反恐中的威胁信息分析与早期预警能力。

　　在应对暴恐袭击突发事件方面，西方国家均强调高效、专业。为避免贻误战机，避免多头指挥、接力指挥，甚至指挥缺位，坚持决策与指挥分工负责原则，减少指挥层次，统一现场专业指挥权。决策层不具体指挥战术实施，各参战单位绝对服从现场指挥官。在波士顿马拉松暴恐袭击事件应急处置中，现场指挥官由联邦调查局波士顿分局局长担任。尽管总统奥巴马、国土安全部部长、司法部长、联邦调查局局长、马萨诸塞州州长等高官都参与了事件处置，但他们只是在职责范围内调动资源提供支持，而不代替或干扰他做出专业战术部署，从而保证了整个处置过程顺畅有序。

　　此外，西方国家基本上建立了一支训练有素、装备精良的反恐专业部队。例如，美国的陆军三角洲突击队、空军特种部队、海军海陆空小队以及联邦调查局、中央情报局等建立的专门反恐机构和反恐突击队，德国的边防警察第九大队，法国的宪兵干预队，英国的陆军第22特别空勤团，俄罗斯的“阿尔法”小组，荷兰的皇家特种骑警队等。据统计，目前全球已有60%的国家成立了反恐突击队。

　　科技支撑，危机沟通，重视大数据和新媒体的运用

　　西方国家反暴恐突发事件应急管理，普遍加强科技反恐的力度，重视发挥地理信息系统、大数据等新兴信息技术的科技支撑作用。在互联网时代的大数据信息环境下，暴恐分子的一举一动，包括通话、交通、购物、交友、电邮、聊天记录、视频等，都会留下数据痕迹。

　　建立地理信息系统反恐数据库，进行“安全片区”反恐规划。这是以地理环境为平台建立的空间数据库，包括了某一地区或标志物潜在的安全隐患和风险评估等内容，利用遥感技术提取暴恐事件发生前后的影像特征，利用不同的数学模型模拟恐怖袭击或犯罪事件发生后其可能影响的范围，并在多因子叠加的基础上预测罪犯可能藏匿或者逃逸的路线，从而在最大程度上减少不必要的人力和物力的消耗。

　　此外，暴力恐怖袭击突发事件发生后，西方国家普遍重视利用媒体资源进行危机沟通，尤其注重发挥微博等新媒体作用。政府与媒体形成良好的互动关系，既最大限度满足公众知情权，又利用媒体向社会传递正面信息，缓解公众紧张焦虑情绪。媒体是公众情绪的“风向标”，更是公众情绪的“稳定剂”“导航员”。

　　科普宣教，仿真体验，培养公众防恐反恐意识与能力

　　科普宣教培育应急管理“预防文化”。暴恐突发事件的攻击对象，已扩展至公共场所和普通民众。西方国家反暴恐突发事件应急管理，普遍加强全民防恐反恐安全科普宣教，重视培养公众防恐反恐意识和预防、避险、自救、互救等能力。

　　宣教可分事前、事中、事后三种。事前教育以了解暴恐突发事件的种类、特点和危害为重点，掌握预防、避险的基本技能；事中教育以自救、互救知识为重点，普及基本防护措施和逃生手段，告知公众在暴恐袭击发生后第一时间如何迅速做出反应，开展自救和互救；事后教育以经历过暴恐突发事件的公众为重点，抚平心理创伤，恢复正常社会秩序。西方国家注重通过“体验式”教育、“互动式”教育和全覆盖的“感官式”强化教育，增强公众的暴恐危机心理承受能力；通过危机应对情景仿真教育与演练体系，提高公众应对暴恐突发事件的综合素质、基本技能和应急响应能力。

　　“9·11”事件后，美国政府推动建立以“防灾型社区”为中心的公众安全文化教育体系。美国国家安全委员会将每年的6月定为美国的全国安全月，并根据当年主题对公众开展相关安全知识教育和培训，目的是使人们清楚，危险就在每个人身边，在日常生活的各个方面保持安全、健康的习惯和行为，以降低大规模暴恐突发事件发生的可能。

　　美国联邦应急管理署在其网站上公布了长达100多页的“你准备好了吗？——市民灾害准备指南”，指导家庭应对各种灾害尤其是恐怖袭击，该指南在一定程度上已成为美国政府对社区居民进行灾害知识教育的范本。同时，美国重视国家反暴恐突发事件应急管理的信息港和专家知识库的建设，承诺90%的访问者都能找到有用的应急管理知识和信息。美国纽约市组织实施了多项反暴恐突发事件应急管理演习，包括针对大规模杀伤性武器袭击的“冬日暖阳行动”，针对化学武器袭击的“春树行动”，针对公共交通恐怖活动的安全交通行动等。首都华盛顿特区为公众提供反暴恐突发事件应急管理培训课程，培训课程主要包括：针对大规模杀伤性武器的紧急医疗救治和行动，恐怖炸弹袭击的即时反应等。

　　（本文作者为国家社会科学基金项目“网络环境下边疆民族地区群体性事件风险防范与应急管理长效机制研究”的项目主持人，国家行政学院应急管理中心教授）

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