美国互联网“放权”究竟能走多远

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3月23日，为期5天的第四十九届互联网名称和数字地址分配机构（简称ICANN）会议在新加坡召开。本月14日，美国商务部下属的国家电信和信息局宣布在一定条件下，将放弃对由ICANN管理的互联网号码分配机构（简称IANA）的监督权。新加坡会议作为美国声明之后召开的第一次探讨互联网治理的国际会议，备受关注。

ICANN首席执行官法迪·谢哈德多次强调，监督权“移交”将严格遵循美国提出的原则和条件，同时也没有为移交方案制定明确的最后期限，新加坡会议将主要讨论移交方案制定过程中合适的机制和程序，尚不涉及方案的实质性内容。

会上，一位来自“互联网观察”的美国专家对本报记者表示，“美国方面的表态很清楚，如果提出的移交方案不能满足美国的条件，美国是不会交权的”，“所以一切都很不确定”。

美政府对互联网根域名的修改具有最终否决权

面对众多媒体的报道，IANA技术总监戴维斯在新加坡会议上抱怨道，“很多媒体报道不准确，美国准备移交的其实是对IANA的监督权，美国政府从来没有对ICANN直接的管理权。”

ICANN是总部设在美国加州的一个非营利性组织。通俗地说，ICANN管理的系统让互联网上的各种设备，包括计算机、手机等，能够找到彼此。ICANN确保每个设备的IP地址是唯一的，而且用户不用记住数字形式的IP地址，只需借助具有意义的文字形式的域名即可，例如.gov、.com、.org、.cn等。

“ICANN事实上决定了哪些计算机和设备能够在网络上‘出现’，哪些‘消失’”，印度互联网和社会中心研究员季莎对本报记者说，“新设立一个顶级域名，并委托由哪个机构来管理此域名中的IP地址，这是非常巨大的权力。”而且，现在全球13台根域名服务器的指令程序，统一由ICANN管理。

戴维斯介绍，从本质上说，ICANN就域名系统制定政策，而“IANA负责在技术层面落实这个决策”。他谈道，IANA主要是将ICANN的政策决定转化为具体的技术指令，但是IANA也不是亲手修改互联网域名根目录文件，IANA还要将这些技术指令传递到域名根目录文件的维护商威瑞信网络公司（Verisign），由这家公司做出具体修改。

知名网络专家米尔顿·穆勒近期在“互联网治理项目”网站上发表文章，详细分析了美国政府在这一过程中拥有的影响力：第一，ICANN对IANA管理的授权来自于它与美国政府之间签署的IANA合同。合同三年一签，现在的合同将于2015年9月到期。第二，美国政府同时还对IANA和Verisign的关系进行干预，按照美国政府和Verisign的合同，Verisign只能做出经美国国家电信和信息局批准后的修改。

换句话说，没有IANA合同，ICANN是个政策制定机构，没有具体的执行权。戴维斯表示，IANA的技术指令还须经过美国政府的首肯，才能落到实处。正是通过这样的制度安排，美国政府对互联网根域名的修改具有最终否决权。

照理说，美国准备“交出”对IANA的监督权，意味着上述流程的变革。然而在讨论中，许多参会者质疑所谓的“移交”是否包括美国政府修改其和Verisign的合同。如果不包括，那所谓的“移交”并没有多少意义。

美国主导交接方案旨在保持对互联网绝对影响力

对美国来说，交权显然不是轻易的决定。美国要求ICANN移交方案必须获得“广泛国际支持”，而且遵循4个原则：第一，支持多方利益相关者的参与；第二，保持互联网域名系统的安全、稳定和韧性；第三，满足全球消费者和IANA合作者的需求和期待；第四，保持其开放性。

在声明中，美国强调不会接受“由政府或政府间机构主导的解决方案”。换句话说，在美国看来，这项权力只能移交给“全球利益攸关体”，联合国不能接手。

移交IANA监督权，是否意味着美国真的放弃自身利益？事实上，ICANN与美国的关系还受到另一份文件制约，该文件明确要求ICANN继续保持非营利机构的身份，将总部设于美国境内，这意味着ICANN将接受美国法律的约束。巴基斯坦专门研究互联网治理的学者塞内尔对本报记者说，“多方利益相关者中，美国的企业、学者、政府部门的影响力从来都是最大，美国拒绝政府或政府间机构主导的解决方案，是对自己最有利的”。

在同与会者的交流中，记者总能听到爱德华·斯诺登的名字。在关于IANA监督权移交的专门讨论中，米尔顿·穆勒说，“我们要感谢斯诺登”，引起了不少听众的掌声和笑声。在许多人看来，美国政府选择在新加坡会议前发表声明，意图在于先发制人。

2012年迪拜召开的国际电信世界大会上，包括中国、俄罗斯等不少国家质疑美国对互联网的统治，并致力于扩大政府和政府间组织在互联网治理方面发挥的作用。“可以预见，未来美国面临的压力会更大”，美国的网络运营商斯宾塞对记者表示。

现在，美国主动展现改革、自愿放权的姿态，不仅想减少自身面临的国际压力，更重要的是通过要求ICANN沿着由美国主导的交接方案，继续保有对互联网绝对的影响力，分化发展中国家对由政府或政府间机构主导的解决方案的支持。

（本报新加坡3月24日电） 

点 评

杜跃进（网络安全应急技术国家工程实验室主任）：此次美国主动放权，主要还是迫于压力。世界各国都逐渐意识到，自己国家的互联网安全需要自己做主。美国一直以来以“担心互联网稳定运行受到影响”的借口来搪塞各国，实际上是非常没有说服力的。至于宣布移交对ICANN的监督权，或许是为了应对因斯诺登事件而引发的全球性不满，或许也是试图改变形象的一个行动。

关于移交方案，美国表态不愿交给联合国，而要交给“利益攸关方”。但实际上各国政府也是利益攸关方，因为它们在国际上是分别代表一个国家的。

纯粹的由私营部门主导的管理模式，实际上对绝大多数国家是极不公平的，因为这些国家无论从人力、财力还是经验上都还很欠缺，完全不是信息化发达的富裕国家的对手，最后将导致它们事实上无法充分参与互联网的共同管理，无法保证其本国的利益。相比之下，联合国框架在保证公平上是有明显优势的，可以保障各国平等参与的机会。

在权力移交的问题上，如果美国一味否定各种合理方案又拿不出令人信服的理由，那么将在世界面前进一步损害其形象。

《 人民日报 》（ 2014年03月25日 22 版）