美国何以躲过债务危机又一劫？

习惯了美国国会两院无穷无尽政治争吵和低下立法效率的人们，恐怕会纳闷：为什么惯于“掐点立法”的参众两院此番如此“迅捷”地完成了提高债务上限的立法？共和党为何如此配合民主党的诉求，竟然通过了一项没有任何附加条款的法案？美国国会围绕预算和债务问题真的实现了政治休兵？这一切背后掩藏着怎样的政治玄机，对年末的中期选举又有着怎样的影响？

其实早在2013年末，国会两党就政府预算谈判达成一致之际，就为未来的债务上限较量埋下了伏笔。当时共和党众议院预算委员会主席保罗·瑞恩（Paul Ryan）表示债务上限的提高要“一步一步来”，民主党必须用合适的政治价码来换取共和党的支持。但白宫发言人卡尼（Carney）却强势回应称，奥巴马绝对不会同共和党为此进行谈判，还奉劝共和党不要再走这条危险的老路。

为了避免国会将问题拖到最后一刻才动手解决，财政部长杰克·卢1月22日写信给国会，恳请议员们尽快行动，因为2月7日美国债务就将达到17.2万亿美元的上限，随后只能利用超级借贷手段来勉强维继。而2月27日将成为最后期限，之后很有可能出现入不敷出的状况。

共和党内部达成的共识为：必须要让民主党为通过法案付出一些代价，只有满足了共和党提出的条件，才能对法案亮绿灯。众议院议长博纳和参议院共和党领袖麦康奈尔都强调无附加条款的法案是不会被通过的，包括批准争议性的石油管道方案、废除退伍军人福利削减法案、修改奥巴马医改法案等附加内容都在考量之中。随着最后期限的迫近，共和党内围绕各种方案的磋商紧锣密鼓的举行，但是党内不同派别的对立和分歧，特别是保守派的态度强硬，使得没有任何一个方案能获得足够的票数支持。值得一提的是，在这期间，共和党的高层始终没有同白宫和民主党国会领袖进行协商，意在表明无意寻求民主党的支持，试图利用共和党一己之力推动心仪法案通过。

眼看着债务上限临近，国会按照惯例又将进行一段时间的休会，当议员们重返华盛顿时将只剩下两天的短促时间。更为窘迫的是，一场超强的风暴即将考验华盛顿地区，国会议员们不得不加班加点推动法案的通过。

就在这时，共和党内发出了异样的声音，爱荷华州众议员劳·拉布雷多（Raul Labrador）表示，美国人民已经受够了各种政治把戏，共和党应该同意奥巴马的想法，让一个无附加条款的法案通过。对于那些拟议中的讨价还价条件，拉布雷多认为：“这些都是好主意，但是问题在于我们都清楚它们中没有任何一个能被通过。”在博纳最后一次召集共和党众议员集会之后，不得不在2月11日极不情愿的承认，共和党在债务上限问题上实际处于弱势，党内在迫使民主党用什么来做政治交换的问题上始终达不成共识。博纳甚至无奈的揶揄到：“大家都知道特蕾莎修女是一位圣人，但是如果国会想通过法案认定这件事，并把它附加在债务上限法案上，恐怕就达不到必须的218票了。”白宫对于这种自嘲式的玩笑，回应简单明了：“不会为债务上限法案交任何赎金。”

最终，博纳允许不附加条款的提高债务上限法案在众议院进行表决，法案以221票赞成、201票反对得以通过。众议长博纳和共和党众议院领袖坎特等仅有的28位共和党籍议员投下赞成票，法案被提交参议院表决。得克萨斯州的参议院泰德·克鲁斯（Ted Cruz）威胁要进行冗长辩论。在是否结束冗长辩论的程序性投票中，必须有至少5位共和党议员加入民主党阵营才能实现。结果没有任何议员希望如此，无奈之下共和党参议院领袖麦康奈尔不得不投下赞成票，一些议员为了显示支持，也修改了自己的投票。最终在12位共和党议员的支持下，以67:31的结果结束了冗长辩论，但在最终表决中，法案以55:43获得通过，赞成票全部来自民主党，而共和党全部投下了反对票。根据法案，美国政府可以继续借贷至2015年3月15日，届时的债务总额即为新的债务上限。

从上所知，美国国会内围绕预算和债务的政治休兵是一种虚弱的表象，可谓“明争虽缓、暗斗不止”。此次债务上限的提高相对顺利，可以说是“天时、地利、人和”三个方面的综合结果：其一，天时不应。留给国会处理债务上限问题的时间本就不多，国会又面临休会，时间愈发紧迫。其二，于地不利。一场暴风雪的迫近，更加剧了华盛顿的紧张气氛。其三，与人不和，更主要在于共和党内部的分歧。此次债务上限的斗法，人们普遍预期又将是一场恶战，结果出来以后，各界连呼意外，特别是国会两院竟在连续两天内促使法案顺利通过。实际上，这就源于共和党和民主党政策策略的不同和内部立场一致性的差异。

就共和党而言，主流派和茶党分歧明显，茶党对于税收、债务债务的增加极为敏感，坚守原则毫不放松，这种强硬态度很难在共和党内部达成全体共识，主流派更遭到各种保守团体的攻击，博纳和麦康奈尔都被威胁将会失去各自议院的党内领导职位。这种浓烈的政治对立，加深了共和党的不团结，导致在重大立法上集体行动的困难，使共和党在众议院形式上是多数党，实质上处于分裂的劣势地位。

与之相反，民主党内部在重大问题上保持了高度的一致，极少有议员违背本党指令投票。同时，为了考虑不同议员选区的情况和选情的态势，民主党将可能与共和党妥协的法案与债务上限法案分离，单独讨论。这种分开处理矛盾的方案，缓解了议员的压力，增加了灵活度。

对于民主和共和两党而言，当前的重中之重为年末的中期选举。双方都试图夺取两院控制权，而尽早解决预算和债务上限问题，将这些议题留待新国会召开后解决，才能推进今年的预订政治议程，而且两党也基本上形成了一种共识，即目前的美国债务与预算改革在现有的政治权力架构下，想获得突破性的改革，是几乎不可能的，只能寄希望于国会两院控制权的变化，才能为后续的立法推动带来契机。这也是此番共和党略显无心恋战的缘由所在。

对于中期选举，目前预测结果为时尚早，但是一个现象值得注意，即共和党内部保守派力量的强势，对共和党内初选造成的巨大影响。这些政治力量手握雄厚的竞选资金，相比民主党可能对主流派共和党候选人有更大杀伤力。如果亲近茶党立场的议员大量当选，使该派力量增强，则未来两党合作前景更加渺茫。在预期任何党派都难以在国会两院均取得绝对多数的情况下，未来美国债务和预算改革仍将会步履艰难。

（张旭东 作者系清华大学国际关系学系博士研究生）