全民公投失效的一年

雷蒙·帕切科·帕尔多

2016年公投变得流行。英国公投“脱欧”，意大利举行修宪公投，新西兰公投选新国旗……在上述例子中，都出现了票选结果与政府意愿相悖的现象。

通常，政府组织公投是为了使他们已经决定的政策合法化。譬如，匈牙利政府在2016年10月就欧盟移民配额问题举行公投，不出政府所料，98%的选民投了否决票。泰国政府2016年8月举行新宪法公投，赋予军队更多权力，61%的民众投票赞成。上述投票结果从未受到过质疑。这种情况下，直接民主的作用似乎只是为使政府的决定合法化。

公投结果与政府意愿相悖，是否意味着直接民主或者公投失效不灵了？公投在一些时候确实带来了难以预测的不稳定性。在瑞士，直接民主是常用方式，民众通过公投，限制欧盟人员自由流动，发出了与布鲁塞尔不一致的声音。这对瑞士经济产生了负面影响。

公投给予那些觉得被剥夺了公民权的人以发声机会。越来越多的迹象显示，选民和政客之间隔阂正在拉大。全民公投对那些希望重新拉近与选民联系的政府很有吸引力。意大利关于宪法改革的公投就是一个例子，伦齐政府认为，改革将建立更加稳定的政府。然而，这似乎不是选民所关注的，59％的人投票拒绝了改革。

通常来说，政府设计公投方案时，会采取一种比较容易赢得选票的方式，但为什么最近竟然有这么多反对票？原因各有不同，有些背景却是共有的，即不少民众对经济全球化产生了不满，国际金融危机也留下“后遗症”。在世界许多地方，政治、经济界精英从全球化中受益，弱势人群却没有受到相应保护，不满声音越来越高。那些感觉受到经济混乱和移民流动威胁的人，很少有机会表达不满。公投成了他们表达诉求和呼吁变革的机会。

公投结果因此变得越来越难以预测。在很多情况下，对选民而言，公投真正提出的、要做决定的问题并不重要，“惩罚”政府和精英更重要。一般来说，社会不满情绪越高，政府输掉公投的可能性就越大。很多并不积极参与投票的选民，在公投期间被动员起来，他们可能没有完全注意到公投提出的问题，只是本能地认为，投与政府所希望的相反票，才能创造真正变革的机会。

全民公投存在的初衷，是把决策的权力交回它们合法的承担者——公民手中。但利用全民公投来表达不满的这种脆弱性，可能让公投远离初衷，并使得公投在未来并不那么受欢迎。一些人据此预言，2016年可能是公投最高峰的一年。尽管如此，公投看上去不太可能在短期内失去吸引力。某种程度上，这是一种多米诺骨牌效应。英国“脱欧”公投后，欧洲的几个政党也在呼吁，希望在他们本国举行关于欧盟成员国身份的公民投票。

（作者为伦敦大学国王学院国际关系高级讲师，本报驻英国记者李应齐采访整理）

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