用科学数据推进服务型政府建设

新加坡前总理纳丹在现场与专家学者交谈。施晓慧摄影

如何建立公众满意的、有效的服务型政府，是21世纪世界城市治理中的一个重要课题，而具体地感知城市政府的公共服务职能、科学评估政府所提供的公共服务水平，需要科学的数据作为依据。11月15-16日在新加坡举行的连氏公共管理国际会议上，来自18个国家和国际机构的近百名专家学者、政府官员，就公共服务质量和公共服务提供机制等进行了深入而具体的讨论，新加坡南洋理工大学公共管理研究生院与上海交通大学国际与公共事务学院联合发布了《2013连氏中国城市服务型政府指数》。

建科学数据 测评政府公共服务

新加坡南洋理工大学南洋公共管理研究生院2011年研发了《连氏中国服务型政府指数》的测评框架。该框架吸收了国际先进的经验和理论，结合中国国情，由“服务型政府公众视角”、“服务型政府企业视角”和“基本公共服务”三个维度组成。南洋理工大学与上海交通大学合作，通过连续3年每年对中国主要城市的公众和企业进行抽样和问卷调查，并在回收的数万有效样本基础上进行分项排名和综合排名比较，已将测评指数细化为3个维度、10个子维度的74个测量指标。测评城市从32个城市增加到了36个城市，并首次包括了香港和台北。而青岛、杭州和厦门三个城市连续三次入选前三甲。

南洋公共管理研究生院院长吴伟告诉本报记者，3座城市连续入选，首先表明他们的政府公共服务卓有成效，同时，3年的随机抽样结果稳定，已可证明这套调查方式和数据的可靠性。越来越多的市政府将调查数据引入政府工作的报告中。他们创建这个项目的初衷是通过客观的指标体系为中国建设服务型政府提供一些重要的、有价值的数据。一方面通过这些科学数据的横向比较，帮助城市治理者发现那些做得好的城市好在哪里，方便把好的经验让大家分享。另一方面为投资者提供了有价值的城市投资环境参考指标。此外，在对数据进行研究时，可以及时发现一些发展中出现的新问题。比如，数据已经显示，经济发展与公众的满意度并不一定具有正相关性，已成为研究者们的新课题。下一步他们将进行跨年度数据比较和对前三甲城市的深度分析。

项目组的于文轩博士交给记者一本80多页的调查数据分析和图表，告诉记者，确保调查数据的可靠性是研究和比较最重要的基础，他们采用CATI系统对36个城市的公众和企业进行随机抽样问卷调查，有效的总调查样本分别达到25958个和5552个。其中公众调查的电话拨打33.77万个，访问成功率7.92%；企业调查的电话拨打3万多个，成功率10%以上。

一些国际权威专家分别给予高度评价。加拿大行政学院院长、前国家公共服务部副部长玛燕东·弗伦米安对本报记者说，这是一项出色的研究，两年前她第一次听说在中国的这项研究甚至感到惊奇。这个研究项目的设计新颖，有大量的定量研究分析。她说，加拿大类似的研究还没有区域之间的比较，主要是单一项目的比较。美国公共行政学会会长斯蒂芬·康瑞对本报记者说，这项研究为不同城市提供了竞争的基础，特别是他们的调查不仅关注市民的视角，还包括了企业视角，这是一个亮点，有利于政府改善公共服务的同时发展经济。该项目每年的调查结果都在美国公共行政学会会刊上发表，会有全球几万行政管理学者和官员分享研究成果。他说，美国对政府的公共服务研究在20年前开始，还是新的研究领域，中国在这方面的实践和研究很有影响力，在美国也具有可复制性和适用性。美国公共行政学会前会长汤姆·利奥教授对本报记者说，这个项目已经持续3年，越来越显示出其公正性和客观性，如果持续10年，这个数据库将很有研究价值，会有很高的信任度。

建立公众满意的服务型政府是全球大课题

建立一个让公众满意的服务型政府是当前全球面临的重要课题，特别是在经济危机影响的背景下，政府财政紧缩与民众服务要求提高这对矛盾更加突出。联合国发展署公共服务全球中心主任马克斯·伊夫雷斯特-菲利浦说，政府的公共服务，全球都在检讨，社会的发展要求政府做得更多、花钱更少、决策更快。联合国发展署也在寻找更好的公共服务型政府的模式，一些国家已经取得一些经验。如尼加拉瓜政府为中小企业投资环境提供可靠数据，新加坡政府坚持良好的政治意愿带来好的发展结果。有些国家的尝试则效果不大。去年，联合国发展署专门设立了一个机构：公共服务全球中心，研究政府业绩制度化的评估。联合国关注政府公共服务的重点是怎样帮助贫穷人口的发展，2012年对115个国家的500个项目进行了评估。

弗伦米安说，服务质量、满意度、信任度是衡量政府治理能力的主要指标，加拿大政府近年做了很多努力。加拿大行政学院与31个国家的独立机构和非营利机构合作，打造新的服务型政府模式。她提出在资讯发达的今天，公众呈现3个新特点：知道的更多了，得到的更多了，要求的也更多了。这使政府面对更多的挑战。北美、欧洲连续4年的调查结果显示，公民对政府的信任度不断下降，加拿大、美国只有1/4的人信任政府，人民不相信政府的工作是正确的。因此必须要找到平衡点。政府改善服务的重要性，就是让公众愿意与我们交流。她提出4点措施：制定一个好的服务框架，打造政府服务文化，与伙伴合作创造新的公共价值，减少成本。这些措施在加拿大已初见成效。

康瑞说，美国选民对政府的满意度不断下降。奥巴马总统就任后就提出要建立知识型政府，改善公共服务。结果受到经济危机的严重制约，联邦公务员工资冻结了2年，今年又遇关门危机。选民对政府官员的信心降低，公务员队伍也人心不稳。

韩国公共行政协会前主席Yong-duck Jung说，韩国经济经过两个阶段的快速发展后，在90年代进入人均GDP20000美元的行列。政府开始改变方向，转向政治透明化、管理市场化、发展民主化，去除官僚化。政府还针对人口老龄化问题，加大了对妇女、儿童和老人方面的投资。但是民众对政府的信任度反而降低了。他认为，主要是民众的社会和政治诉求提高了，就像西方国家出现的情况一样。

城市治理的成功经验备受关注

新加坡是世界公认的城市治理模范之一。曾有几十年公务员经历的新加坡前总统纳丹的出席引起专家们对新加坡经验的极高兴趣。纳丹直言，新加坡在50年内从一个落后的新独立的小国发展成为现代化的发达国家，很多国家的领导人向他要秘诀，但新加坡没有秘诀，而是靠透明的、从最高领导人到普通民众的艰苦创业的意志和脚踏实地的干。这种意志首先是自上而下的，从发展方向的制定到路径的探索，领导人亲历亲为，以身作则；作为社会的精英阶层，国家公务员们以他们为榜样，积极想办法推进各项政策的落实。他当时是公务员，遇到了很多困难，如经济非常困难的时候，民众从自身的角度要求就业，要求提高工资，而政府没有足够的资金保证两全。“我们就要学习用良好的方法与民众沟通，让他们理解为什么在低收入和高失业之间政府选择前者。并在沟通中吸取民众的智慧。因此，公共服务并不是一个简单地把钱送到民众口袋里的事情。在艰苦奋斗的年代，政府官员的廉洁和与民众同甘共苦的精神既是得到民众理解和信任的重要前提，也是建立社会公共道德的基础。”他以自己为例，作为公务员，不是简单地有好的意愿就能把工作做好，还需要学习很多正确的技巧应对复杂的情况，这很不容易。他自己就一度畏难，想退出公务员工作。一位精神导师让他思考3个问题：你为什么到这个国家来？你为它做了什么？你在这里存在的意义是什么？这些问题的思考让他悟到了一个公民的使命感，这种使命感使他可以超越自己的不满和恩怨，去努力工作。这种公民使命感也是新加坡公共道德基础的重要内容。政府与各部门的横向协调也非常重要，他曾经负责管理国家的储备金，在遇到经济危机的时候，怎样动用这部分钱成为矛盾焦点，在与各部门的协调中，他强调了这个资金的3个来源：个人、企业和政府，认为在这个背景下国家必须要付出，支持企业，帮助企业能够不解雇工人，共渡难关。最后大家取得共识。他强调，政府运行中政府机构与各方的协调必须机制化，各行其是就会出问题。而高层的参与、督促和监督也是必要的。

当一位非洲专家询问新加坡模式可否移植非洲时，纳丹回答，不可移植。他强调，世界上没有任何两个国家的情况是相同的，我们可以分享大家成功和失败的经验教训，但学习别人的经验必须结合自己的国情。

中国杭州与厦门建设服务型政府的成功经验也获得了好评。杭州市政府副秘书长朱云飞说，近年来，杭州市围绕服务型政府建设做了一些事情。一是坚持以人为本。这是服务型政府的根本目的，把人民群众满意不满意、高兴不高兴、赞成不赞成作为政府工作的衡量标准。建立起四问四权的工作机制，政府对涉及民生的重大事项实行问需于民、问情于民、问绩于民、问计于民，保证杭州老百姓的参与权、知情权、选择权和监督权。二是转变政府职能。就是三句话：第一句，凡是市场能有效调节的就交给市场，企业能自主决策的事项交给企业。在最新公布的2013年中国民营企业500强当中，杭州有53席，连续11年蝉联全国首位。第二句，社会能有效治理的就交给社会，努力形成社会组织自治的有效规范。今年杭州新登记社会组织380家，累计5000多家。第三句，完善政府的监督职能要确保到位，做到到位不越位，无事不插手，有事不放手。

朱云夫表示，建立服务型政府还要扩大公共服务和公共产品。服务型政府的职能中心要从经济建设转移到提供公共服务上来。2012年，杭州市本级公共财政的民生支出为132亿元，占总支出的75%。确保新增财力三分之二用于民生。公共服务能力和水平的进一步提升，使得杭州市能够致力于城市基础设施和环境保护。近年来杭州城市快速路网、垃圾与污水收集系统日臻完善。杭州还有一项世界上最大的免费单车系统，就是它的公共自行车系统。 同时建立和实施一整套完整的公共服务保障体系。朱云夫告诉本报记者，建设服务型政府是现代政府的根本要求，杭州在更好地服务人民方面还有很大的空间，将进一步借鉴新加坡以及兄弟城市的先进经验，努力建成让百姓更加满意的政府。

厦门的经验也有许多与新加坡、杭州相通之处，如坚持“以人为本”的服务理念，问政于民、问计于民、问新于民，加大对教育、卫生、体育、文化等公共服务投资，依法行政、高效便民，强化公民参与的监督体系等。

新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年说，在经济发展到一定阶段要加强和完善社会建设，即社会保障体系、公共服务体系等，让人民享受到经济发展的红利。这是现代国家发展的必然路径，欧洲国家二战之后完成了社会建设，亚洲4小龙在30年内完成了社会建设，中国目前也开始了社会建设。社会建设需要大量资金的支持，因此，它也有个机遇期的问题。最佳机遇期是在经济高速发展时期，如果到了低速发展期就很困难，如美国现在的医疗改革就搞不下去。中国刚刚结束的十八届三中全会提出了这方面的目标，中国如果能抓住中速发展期用15年完成，就非常好。 （人民网11月17日新加坡电）