健全储备，解决全球吃饭问题

去年10月，在肯尼亚首都内罗毕共和国高级中学，学生们在食堂打饭。据联合国世界粮食计划署发布的统计数字显示，过去20年间全世界饥饿人口减少了1.32亿。 　　新华社发

去年9月，黑龙江饶河县水稻示范基地即将收获的水稻。 　　人民视觉

　　“仓廪实、天下安”。粮食是安天下之本。

　　当前全球粮食安全现状喜忧参半。国际市场粮食价格高位震荡，未来仍可能反复出现。饥饿人口总量逐年下降，但消除饥饿问题呈现不平衡状态。全球粮食总量不缺，但缺乏有效协调机制。当部分国家或地区“断粮”，应该如何实施救援？本版今天探讨堪称全球共同挑战的粮食安全问题，扫描美国、中国、亚太、南美，聚焦联合国粮农组织、全球粮食定价机制和东盟—中日韩尝试建立的紧急大米储备机制，探究全球粮食安全问题的现状与解决之道。

　　生产出口集中，总库存低位，“信息赤字”生忧

　　粮价“过山车”暴露三大短板

　　本报驻美国记者　吴成良

　　“美国去年遭遇的干旱和其他极端天气推高了全球粮食价格，包括玉米和小麦的价格。虽然干旱引发玉米减产，但大量的玉米仍继续被用于生产生物燃料。”位于美国华盛顿的国际粮食政策研究所所长樊胜根在接受本报记者采访时说，当前，国际粮食市场依然处于非常脆弱的状态，粮食价格依然很高，而且不稳定。许多民众，特别是在非洲和南亚的人民仍受饥饿和营养不良之苦。

　　美国农业部报告，去年全美有超过2000个县被宣布为灾区，约80%农业用地遭遇干旱，玉米和大豆受灾最严重，其减产对2012—2013年的市场供求以及价格的影响很大。该部门11日发布的最新报告说，由于供应比预期更紧张，许多农产品价格在过去数月达到或接近历史最高值。美国农业部经济学家鲍勃·埃里森认为，农作物减产和饲料价格上涨，正在传导到食品零售价格上。今年美国食品价格通胀或将达到3%—4%。

　　国际粮食政策研究所市场、贸易和制度部门主管、资深研究员马克西莫·托勒罗在一份研究报告中指出：最近遭遇的两次国际粮食危机分别发生在2007—2008年和2010—2011年，2011年至2012年国际粮食价格高位波动。他认为，国际粮食市场处在粮价更高，而且更易波动的经济状态，也就是高粮价和高波动率的“双高”状态，给粮食生产者和消费者都带来冲击，凸显了改革国际金融和农产品市场架构的紧迫性。

　　托勒罗认为，国际粮食价格出现“过山车”，背后的推动因素包括美国和欧洲生物燃料生产的增长，中长期内气候变化的影响，以及粮食期货交易和投机的作用等。在2010年和2011年，一些粮食生产大国的出口限制政策也造成很大市场干扰。

　　托勒罗说，目前世界农产品市场有三个显著特点加大了市场的不稳定性。一是主要粮食产品——大米、玉米、小麦和大豆的生产和出口集中度越来越高，一国天气情况、产量波动和粮食贸易政策变化，都会立即影响国际市场；二是世界谷物的库存总体而言处于历史低位；三是世界缺乏关于粮食生产、库存水平的准确、及时信息，在“信息赤字”的情况下，市场很容易做出过度反应。

　　为应对最近两次国际粮食危机，政策制定者采取了一系列措施。许多国家着手建设国家粮食储备体系，一些国家专注于提高粮食自给率。还有一些国家由于对依赖国际粮食供应失去信心，开始在海外收购农地。此外，一些国家要求加强对农产品期货市场的监管，这种做法能否防止粮价过度波动，抑或造成市场更大扭曲还存在疑问。托勒罗认为，这些国内层面的政策措施，都可能影响国际粮食市场的运行效率。　　

　　樊胜根对本报记者说，国际粮价过度波动以及粮食危机的发生表明，全球粮食市场缺乏必要的协调机制。建立国际粮食储备机制以减轻粮价波动风险是可行且可取的。这可以从一些地区性的粮食储备开始，比如东盟的大米储备，西非和东非地区建立粮食储备等。但建立国际粮食储备的一个瓶颈是储备的管理机制问题——由谁、在什么时间释放储备，向哪些人释放储备，这些都是有待探讨的问题。

　　托勒罗也认为，要明确储备投放的“触发机制”，也就是在什么情况下释放储备，这样的“触发机制”必须是透明的。但他也指出，建立粮食实体储备，不管是地区或者全球层面，都不能完全解决因金融、能源和农产品期货交易带来的市场波动风险。因此，应对国际粮食市场过度波动给粮食安全带来的挑战，需要综合利用多种政策工具。

　　联合国粮农组织专家指出——

　　经济公平增长是关键

　　本报驻意大利记者　史克栋

　　粮食安全日益成为全世界关注的重大议题。根据联合国发布的最新饥饿报告显示，全球近8.7亿人处于长期营养不良状态，其中约8.52亿人生活在发展中国家。日前,记者就全球粮食安全问题采访了总部位于意大利罗马的联合国粮农组织经济及社会发展部首席经济师卢卡·鲁索。

　　鲁索从事粮食安全工作多年，几乎走遍了非洲大陆的大部分贫困国家。他认为，粮食安全不但是一个农业生产问题，而且与经济发展及社会安全紧密相联。

　　问:当前世界粮食安全的现状如何？

　　答:总体上讲，形势有喜也有忧。粮农组织最新统计显示，从1990—1992年到2010—2012年，全球饥饿人口数量减少了1.32亿，从占全球人口的18.6％降至12.5％，从占发展中国家人口的23.2％降至14.9％，饥饿人口的总量及其所占人口比例都在下降。但另一方面，全球消除饥饿问题发展不平衡。非洲是在此期间饥饿人口数量增加的唯一区域，从1.75亿增至2.39亿，而过去4年增加近2000万。另外，近年来的国际金融危机也对消除饥饿问题产生了较大影响。根据统计，减少饥饿人数的多数成果是在2008年国际金融危机爆发之前，之后改善危机进程明显放缓，粮食价格上涨也影响了消除饥饿的工作。

　　问:世界粮食安全面临哪些新的挑战？

　　答:全球粮食安全现在面临更加严峻的挑战。主要表现在以下几个方面：一是经济全球化使得粮食安全问题已经不能以地区眼光来解决，而是要放在全球视野之下；二是在饥饿与贫穷及营养不良严重的地区，往往与当地国家内部派别冲突或地区的武装冲突相互叠加，加重了解决饥饿问题的复杂性；三是天灾人祸并发症，导致贫穷与饥饿问题日趋严重，例如埃塞俄比亚、阿富汗、索马里等国家的饥饿人数是发展中国家平均人数的3倍。在埃塞俄比亚，每年有数万人需要国际组织帮助提供食品援助。索马里现在处于动乱之中，其援助计划完全要由国际组织管理。多情况下还要依靠当地政府，当地政府应该重视解决粮食安全问题。

　　问:未来解决粮食安全问题的办法是什么？

　　答:有效保证全球粮食安全的主要出路在于经济公平增长。促进经济增长，才能有助于解决吃饭问题。但解决粮食安全需要的是一种与社会公平平行的增长，能够让贫困人口在经济增长中受益。因此需要改善这些国家的社会福利制度，确保最脆弱群体也能够从增长中获益。同时还需要加大对农业的投入。目前仍有相当数量的贫困人口生活在农村，生活来源主要是农业生产。此外，相互借鉴成功经验，如在中国通过南南合作，将自身确保粮食安全的做法介绍给别的国家。

　　最后，未来还可能会考虑使粮食储备的战略布局更加合理化，当一个地区或国家遇到紧急需要或出现粮食价格上涨时能起到应急及平抑价格的作用。粮食价格目前由市场调节，将来可能也是如此，但是为了避免市场投机行为，联合国粮农组织正在加强对市场的预测，如对主要粮食作物的主要生产国家进行产量的分析评估，及时向市场提供信息，某种程度上可以起到抑制市场投机的作用。

　　“10+3”紧急储备居安思危

　　本报驻泰国记者　王慧

　　东亚地区是全球大米重要的生产和消费地区，同时也是自然灾害频发地区，部分国家仍有大量人口处于贫困状态，粮食供应链十分脆弱。以往如果发生自然灾害，粮食供应一旦“断链”就只能指望政府紧急调运储备粮救急，而储备机制不健全的国家往往就会出现饥荒。如今，东亚国家的粮食安全有了很大改善，其中最重要的“基础建设”就是建立了“东盟与中日韩（10+3）紧急大米储备协定”。有了这个协定，受灾国就能迅速获得“外援”，以解燃眉之急。

　　东盟与中日韩于2011年10月正式签署“10+3”紧急大米储备协定。去年7月12日，这一协定正式生效。它标志着东盟中日韩“10+3”粮食安全合作机制化建设取得重大进展。这一机制目的在于，当该区域内国家发生大规模灾害等突发紧急情况时提供快速支援，促进东亚以大米为主食的国家互相合作，加强该区域的粮食安全以及粮食信息交流，维持大米价格稳定。

　　2012年12月初，台风“宝霞”造成菲律宾中南部地区34个省份约620万人受灾。这些受灾地区的经济较为落后，当地居民急需获得基本的粮食供应。包括中国在内的多个东亚国家迅即向当地提供了包括食品、饮用水在内的紧急援助。日本在“东盟与中日韩紧急大米储备协定”的框架下，向菲律宾提供了价值20万美元的紧急粮食援助。此次援助将通过菲律宾政府购买菲产大米送往灾区。这是东亚国家首次通过“东盟与中日韩紧急大米储备协定”向其他国家进行援助。

　　根据协定，“10+3”紧急大米储备总量达78.7万吨。其中,中国以向该储备提供30万吨大米成为最大提供国，其次是日本提供25万吨，韩国提供15万吨，余下的8.7万吨由东盟10国分担。同时，东盟和中日韩还建立了400万美元的共同基金作为运营费用。其中，中日韩三国各提供100万美元,东盟10国共同提供100万美元，该基金可在5年内分期提供。据报道，该大米紧急储备部分在仓库保管，可以迅速地用于人道援助，其余部分则由各国库存事先申报、随时应约提供。

　　在2011年至2012年，“10+3”紧急大米储备已经进行了“试运行”，在泰国、老挝和印尼动用了库存大米，以应对紧急粮食短缺。去年9月召开的东盟与中日韩农林部长会议发布声明，敦促东盟与中日韩紧急大米储备理事会完成必要协议，使该储备尽快全面发挥作用。目前，泰国提出在泰设立“10+3”紧急大米储备秘书处。

　　在去年11月举行的东盟与中日韩领导人会议上，各国领导人重申了加强粮食安全合作的意愿，且欢迎建立“10+3”粮食安全信息系统的倡议。

　　南美歉收求自保反控价

　　本报驻阿根廷记者　陈晓航

　　阿根廷素有“世界粮仓肉库”的美誉。但2012年下半年受暴雨、冰雹不断侵袭影响，阿根廷多个主要农业生产地区进入“农牧业紧急状态”，导致粮食增产目标无法实现。

　　该国农业部门预计，阿根廷2012—2013年度大豆和玉米产量将低于预期，由于该国是世界玉米第二大出口国和大豆第三大出口国，减产将对全球谷物市场产生较大影响。

　　阿根廷政府认为，从中长期来看，全球对农产品的需求将保持增长趋势，只有提高全球粮食产量才能从根本上解决粮价过高问题。对此，该国提出必须巩固和加强农产品生产和出口大国的地位，同时要提高出口农产品的附加值，将初级产品加工为成品后出口，这样不仅能够创造更多的就业岗位，同时能够提高产值和收入。为平抑国内食品价格，阿根廷政府对玉米等大宗农产品出口实施严格控制，只有当国内粮食库存充足并满足国内市场需求后才允许出口。

　　南美另一主要农业大国巴西拥有粮食生产得天独厚的条件。有专家指出，如果巴西发挥潜力，可轻而易举地实现5亿吨的年产量，极大缓解世界粮食问题。但多年来，巴西粮食产量从来没有超过2亿吨。其根源部分在于该国的种粮积极性受国际粮价影响大，难以提振粮食总产量。此外，粮食市场化也带来了新的问题，主要表现在制约了巴西充分发挥农业生产潜力，不利于国家粮食安全体系的建立。

　　巴西极力反对干预国际粮价。每当联合国粮农组织发出粮食供应危机警告，部分成员提出对国际粮价实施干预与控制的建议后，巴西都会立即表示强烈反对。2010年在巴黎举行的二十国集团财长和央行行长会议上，巴西与阿根廷联手表明态度，认为控制农产品价格将扭曲市场供求关系，引发全球粮食供应不足，从而对世界粮食安全造成冲击。 

　　此外，不少南美国家认为与中国的农业合作对确保世界粮食安全具有至关重要的作用。2012年10月在乌拉圭举行了南美洲农业部长理事会，与会者讨论如何加强南美国家粮食生产和贸易合作，促进农业生物技术的应用，增强南美国家在国际农业贸易中的谈判地位，并重点探讨了中国和南美国家在粮食贸易上的共同战略利益、所面临的机遇与挑战等。

　　阿根廷外交部长黑克托尔·齐默尔曼曾表示，目前中国是阿根廷最重要的农产品出口目的地，但是双方农产品交易中的很大一部分利润被跨国粮商赚取。进行农产品直接贸易，不仅可以降低两国的贸易成本，还可以提高两国在国际大宗商品市场上的发言权。

　　中国书写“世界粮食传奇”

　　丁声俊

　　2012年，在种种不利的环境条件下，中国粮食连续第九年增产，实为“世界粮食传奇”。目前，我国人均粮食占有量逐年上升，粮油仓储设施广布各地，有效仓容和罐容分别高达3.7亿吨和1695万吨，粮食库存总量保持在2.5亿吨以上。2011年底与2002年相比，中央储备粮和食用油分别增长6%和127%；国家地方储备粮和食用油分别增长94%和324%，堪称“天下粮仓”充裕。

　　联合国世界粮食计划署官员韦安夏赞扬道：没有哪一个国家像中国这样，在如此短的时间里、让如此多的人摆脱饥饿和贫困。中国是世界粮食安全的重要稳定力量。

　　中国注重通过粮食对外贸易调节国内市场。多年来粮食进出口量“有出有进、有增有减”。据我国海关总署的数据，2012年，中国进口谷物及谷物粉的数量为1398万吨，同比增长156.7%。就2012年中国进口总量看，玉米、小麦、大米等三种谷物的进口量，占国内总产量的比重不足2%，中国完全可以确保粮食总量基本平衡。

　　对于中国谷物进口量增加，有人质疑，这是否意味着中国粮食供给趋向紧张？是否意味着中国将“松动”95%的粮食自给率“红线”？ 回答是两个字：“非也”。

　　中国谷物进口量增加大体有以下几种情况：一是适量增加进口优质大米、优质“强筋弱筋”小麦及谷物粉，以满足加工名特优食品的需求。以蓬勃发展的啤酒业为例，2012年中国收获并可上市交易的国产啤酒大麦只有150万吨，远不能满足市场需求。中国进口的大麦完全用于酿造啤酒，并非用于口粮。二是满足替代原料的需求。近年来，玉米价格偏高，以小麦替代玉米用作饲料粮，导致小麦进口量增加。

　　中国粮食进口的基数很低，所以一旦增加进口量，增幅比例就显得高。而国际金融危机以来，国际大宗商品价格大起大落，中国粮食企业为避风险自主决策增加或减少在国际粮食市场的粮食采购量。2012年上半年，国际市场谷物价格相对较低，一定程度上刺激了中国粮食企业增加进口的欲望。   

　　随着农业粮食产业不断发展，中国自2006年起由粮食受援国转变为援助国。世界粮食计划署官员曾称赞，中国已成为世界粮食计划署和联合国粮农组织的有力支持者和主要合作伙伴之一。

　　为帮助非洲消除贫困，中国向遭受严重旱灾的非洲国家提供了大量紧急粮食援助。中国还在30多个非洲国家实施了40多个农业粮食合作项目。

　　2009年，中国向联合国粮农组织捐款设立信托基金，进一步促进中非在粮食安全特别计划项目下的南南合作。2009年以来，中国政府向13个非洲国家派遣了16批农业技术组，为非洲国家培训了874名农业技术人员。除政府间合作外，中方还积极推动国内企业到非洲投资、兴建农业粮食基础设施。中国以实际行动加强了非洲的粮食安全，也促进了世界粮食安全。

　　（作者为国家粮食局科学研究院研究员）