新时期上海合作组织面临的形势和任务

2018年06月20日09:54  来源:人民网-国际频道
 

2018年6月,上海合作组织(以下简称“上合组织”)将在中国青岛举行第18次元首理事会会议。这是中国第四次作为轮值主席国举办上合组织峰会,也是该组织扩员后举行的首次峰会,对其的未来发展和欧亚地区的战略稳定都具有十分重要的意义。

上海合作组织发展进入新时期

青岛峰会是在上合组织经过17年发展来到一个重要历史节点的背景下举行的,必将成为新时期该组织发展进程中的一个里程碑事件。

2018年是上合组织成立17周年,追根寻源,该组织是在1996年诞生的“上海五国”机制基础上演变而来。从“上海五国”建立至今,上合组织主要经历了以下四个阶段的发展变化。

第一阶段(1996—2001年)是准备萌芽阶段。这一阶段是“上海五国”会晤机制建立和发展阶段,为上合组织的诞生准备了必要条件,奠定了坚实基础。一是在苏联解体后,中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦五国本着平等协商、互谅互让的精神,开始谈判解决历史遗留的边界问题。1996年4月26日,中、俄、哈、吉、塔五国元首在上海举行首次会晤,标志着五国会晤机制建立,这是上合组织的源头。二是1996—1997年中国与俄、哈、吉、塔四国签署《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》和《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》,成功解决了中国与俄、哈、吉、塔四国总长达7593公里的边界问题,并开启中国与俄、哈、吉、塔四国多边交往的序幕。三是“上海五国”会晤机制不断扩大。1997年4月以后,中国与俄、哈、吉、塔四国的五国两方谈判过渡到五国五方多边谈判,会晤内容逐渐从边界安全扩大到地区安全和经济合作,会晤机制除元首会晤外又增加了总理、外交、国防、公安、安全、边防等多个经常性磋商协作机制。2000年7月,乌兹别克斯坦以观察员身份首次参加“上海五国”元首会晤,标志着会晤成员实现扩大化。

第二阶段(2001—2004年)是建立起步阶段。这一阶段上合组织的工作重心主要是内部建设。一是宣告成立。2001年6月14日—15日,中、俄、哈、吉、塔、乌六国元首在上海举行首次会谈并签署《上海合作组织成立宣言》,正式宣告上海合作组织诞生,明确了加强友好合作、致力于维护和保障地区和平、安全、稳定和推动建立民主、公正、合理国际政治经济新秩序的宗旨,推出以“互信、互利、平等、协商,尊重多样文明,谋求共同发展”为基本内容的“上海精神”。二是定章立制。2001年6月,中、俄、哈、吉、塔、乌六国元首签署《关于打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》,明确界定了“三股势力”的内涵,确立了合作的原则、方式和各方的权利和义务,为成员国开展有效安全合作奠定了基本法律基础;2002年6月,六国元首签署基础性、纲领性文件《上海合作组织宪章》,对组织的宗旨、任务、原则、合作方向、机构、经费、成员的加入和退出、对外关系等一系列重大问题做出明确的法律规定。三是机制建设。2003年5月29日,上合组织宣布建立秘书处作为其常设行政机构,主要为组织框架内的活动提供组织技术保障;2004年6月,设在塔什干的地区反恐怖机构作为该组织的另一常设机构。

第三阶段(2004—2017年)是成长壮大阶段。这一阶段是内部建设和对外扩大齐头并进阶段,显著标志是成功实现首次扩员。一是开始漫长持续的成员扩大进程。2004年6月17日,蒙古国在上合组织塔什干峰会上获得观察员地位,标志着组织扩大进程开启; 2017年6月9日,随着印度和巴基斯坦正式加入,上合组织完成首次扩员,发展成为由8个正式成员国、4个观察员国、6个对话伙伴国共18个国家组成的欧亚地区最大的国际性组织。二是进一步加强基础性法律制度和机制化建设。2007年8月16日,上合组织比什凯克峰会,六国元首签署《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》,从法律上明确了成员国在安全、经济、立法、环保、应对自然灾害和人为突发重大事件、人文等领域开展合作的原则、权利和义务,表明了各方致力于建设和平、合作、繁荣、和谐地区和世代友好的坚强决心,标志着该组织的基础性法制建设取得又一新的重要成果。2009年、2017年,上合组织成员国元首相继签署《反恐怖主义公约》和《反极端主义公约》,进一步夯实了成员国安全合作的法律基础。这一时期,除元首理事会和政府首脑理事会外,上合组织陆续建立了安全会议秘书、外交、执法、经济、救灾、文化、教育、卫生、边防部门领导人、总检察长、最高法院院长及国家协调员定期会议机制。 三是开展全方位合作。政治安全上,在2005年7月4日的阿斯塔纳峰会上,上合组织成员国一致呼吁美国等制定撤离驻中亚军事基地期限。同时,成员国还约定定期举行联合反恐军事演习。经济合作上,在2003年9月23日的上合组织北京政府首脑会议上,六国总理签署了《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》,明确规定了组织框架内经济合作的基本目标和任务、合作的优先方向及具体实施措施;在2004年政府首脑会议上,六国总理批准了多边经贸合作纲要落实措施计划,涉及11个领域的127个项目。在2014年杜尚别峰会上,成员国元首签署了《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》,标志着上合组织经济合作取得阶段性重要进展。人文交流上,成员国相继签署了关于教育、文化、卫生、科技、旅游等领域的合作协定或合作纲要,并于2009年正式启动上海合作组织大学。

第四阶段(2017年6月至今)是巩固发展阶段。印度和巴基斯坦的加入,标志着上合组织完成首次扩员,带来了诸多新变化,也开启了发展新征程。一是上合组织影响力和辐射力明显增强,人口由占世界人口25%上升到44%,GDP占比由占全球15%增加到25%,地域由中亚延伸到南亚,从北极跨越至印度洋。二是大国关系趋于多样化,中俄双引擎向中俄印三边互动过渡。三是异质性进一步加大,组织对内、对外建设面临新的机遇和挑战。

上海合作组织面临新的机遇和挑战

当前,国际和地区形势正在发生深刻复杂变化,上合组织处在一个大发展大变革大调整的重要节点,面临转型升级、再续辉煌的重大契机。

一是作为上合组织中具有举足轻重作用的大国,中国开启新时代中国特色大国外交,提出了构建新型国际关系和构建人类命运共同体的战略目标,有助于推动该组织实现理念升级。同时,中国提出并力推“一带一路”国际合作倡议,为破解上合组织区域经济合作难题提供了有效的“中国方案”,为该组织发展注入新的强劲动力,激活成员国之间的经济合作,消解扩员压力,从而确保该组织可持续发展。作为上合组织中最大的经济体,中国加强对上合组织的战略引领和主动塑造,为该组织发展壮大提供了不竭动力和坚实保障。

二是作为上合组织双引擎之一的俄罗斯面临美国和西方持续施压,对上合组织的借重和依托有增无减。俄罗斯总统普京在新的任期立志振兴国内经济,更加需要上合组织提供安全有利的外部环境。美国公开首次同时将中俄定性为战略竞争对手,这在客观上也会加速中俄进一步走近,为双方增强在上合组织中的合作平添助力,有助于形成更大更强合力共同推进该组织合作迈向更高水平。

三是近年来中亚成员国间关系明显改善,合作意愿显著增强,在解决困扰各方多年的边界、水资源利用等问题上打破坚冰,初见成效,为推进上合组织整体合作营造了良好氛围。“丝绸之路经济带”与欧亚经济联盟的对接合作亦取得积极进展,中国与欧亚经济联盟实质性结束经贸合作协议谈判,为上合组织成员国之间的经济合作创造了有利前提。

四是印巴加入为上合组织增添新的活力,为中俄印搭建了新的重要互动合作平台,也为中亚地区提供了新的广阔市场和出海通道,有助于推动中亚、南亚两大地区发挥各自优势,走向合作融合,形成跨区域大市场和互联互通新格局。

但同时也要看到,当前上合组织内外形势也在发生复杂变化,对其前途命运构成一定挑战。

从外部环境看,2017年12月18日,美国总统特朗普出台了任期内第一份《国家安全战略》,明确将中国和俄罗斯定性为“修正主义国家”和战略竞争对手,采取一系列严厉措施加大对中俄打压,如近期美国在台湾、中美贸易、南海等一系列敏感问题上接连挑战中国底线。在乌克兰、叙利亚、俄前间谍在英国中毒等问题上则对俄制裁打压不断。在上合组织覆盖区域,美国也在加大实施分化战略,出台阿富汗新战略,对印巴一拉一打,加剧印巴博弈争斗。在伊朗核问题上,特朗普2018年5月8日宣布退出伊朗核协议,导致地区局势充满变数和风险。美国在中亚地区继续推进“C5+1”(中亚五国+美国)多边对话机制和中南亚合作项目,加紧拉拢地区国家。美国在全球和地区层面动作频频,对中俄维护和保障上合地区战略稳定和上合组织强化内部凝聚力都构成挑战,导致上合组织覆盖地区形势趋于复杂化。

从内部情况看,印巴加入对上合组织固有模式构成新的考验。一是组织的区域定位需要明确界定。印巴加入使上合组织覆盖地域延伸到了南亚,该组织未来的区域定位是中亚地区还是欧亚地区,必须给予明晰的说明,未来发展目标和方向也应该做出清晰阐释。二是内部现有运行机制和法律需要做出调整。印巴的加入使组织成员国由六个增加到八个,如何弥合扩员后成员国之间增大的内部分歧、最大限度地消解扩员给组织内部协调和决策带来的压力,需要做出新的规划和设计。同时,现行法律体系也需要与时俱进,根据扩员后的新形势新要求做出必要修订和完善。三是组织的功能建设需要转型升级。如何在扩员后新的历史条件下统筹推进安全、经济、人文三大领域合作,切实提升组织合作效率和水平,使之真正惠及各方,并避免“论坛化”,考验着上合组织的内部凝聚力与整合力。

总的来说,当前上合组织处在一个逆水行舟、不进则退的关键节点,危中有机,机遇大于挑战,不仅不会衰亡,反而有可能逆势而上,达到新的历史高点。

上合组织的发展方向

经过17年的发展,上合组织以自身生动的实践证明了其强大的生命力,并迎来了一个承前启后、继往开来的重要时刻。从战略高度和长远角度考量,上合组织未来仍有巨大的发展潜力和上升空间,应与时俱进,树立更加明确的发展方向和更加宏大的战略目标,确保始终沿着正确的道路前行。

一是确立中长期战略目标。上合组织成立以来不断发展壮大,有效应对各种威胁挑战,维护了成员国经济社会稳定,已成为欧亚地区影响最大、覆盖面最广的区域性合作组织。未来应根据新形势新变化,针对印巴加入后的新态势,跳出传统思维窠臼,登高望远,确定切实可行又富有远见的宏大战略目标,作为组织的行动指南。上合组织是在冷战后创建的超越冷战思维的新型国际组织,“上海精神”已成为凝聚成员国的核心价值和灵魂。在新的历史条件下,应继续坚定不移弘扬 “上海精神”,将构建新型国际关系和构建人类命运共同体作为上合组织中长期的战略目标,努力使上合组织发展成为实现“两个构建”的战略平台和示范样板。

二是明确区域性国际组织定位。上合组织在发展过程中一直存在区域定位模糊的问题,一定程度上影响了该组织的效率和威信,导致其内部出现了某种“论坛化”倾向,必须对其做出现实、客观的定位。扩员后的上合组织虽然从中亚扩展到南亚,但应该继续将中亚地区作为成员国合作的中心地区,决不能因扩员而使其边缘化,这是该组织存在和发展的根基,也是各方利益的汇合点;但同时也要面对现实,不能封闭保守,自缚手脚。根据形势变化和现实需求,上合组织可以定位为以中亚地区为中心、以中亚周边为外延的欧亚地区组织,这将使其具有明确的地区依托,有利于防止合作泛化虚化。

三是修订完善基础性法律文件。《上海合作组织宪章》《上海合作组织睦邻友好合作条约》《关于打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》等构成了上合组织的基础性法律体系,其基本原则必须严格遵循,但也要根据形势发展和现实需要做出必要修订,以使之更趋完善和有效,避免出现名不符实、有法难依、无法可依的混乱局面。

四是根据精干高效原则改革组织机构。全面评估现有机制,精简合并有关机构,谨慎增加新机制,避免摊子过大,形成空转。加强常设机构权责,根据扩员新情况,增加资金投入和人员编制,切实提高效率。

五是突出重点坚定推进地区合作。安全上,以解决阿富汗问题为重点,坚决打击宗教极端势力,形成长期高压态势;积极践行“新安全观”,构筑可持续安全共同体。经济上,贯彻共商共建共享原则,积极推进“一带一路”,加大“一带一盟”合作,以规则对接为主,推进贸易投资便利化;以能源、交通为突破口,推进多边经济合作;加强与观察员国、对话伙伴国联系,共同探索合作新途径;推进中南亚互联互通,推动形成跨区域大市场。人文上,倡导互尊互信,包容互鉴,推动人员往来便利化,加大民间交流,增加教育、文化、科技合作,逐步实现“民心相通”。

六是构筑新型国际关系。筑牢中俄双引擎,加强双方在上合组织中的战略协作,为地区稳定和发展提供坚强有力的保障;加强中俄印三边良性互动,强化相互立场协调,最大限度减少负面影响;坚持不结盟、不对抗、不针对第三方原则,防止上合组织成为地缘政治工具。

总之,未来上合组织的发展潜力巨大,前景看好,是欧亚地区走向繁荣兴盛的希望所在。即将举行的青岛峰会将是上合组织再出发、再起航的一次盛会,必将开启上合组织新的辉煌征程。

(作者系中国上海合作组织国家研究中心秘书长,中国国际问题研究院研究员)

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(责编:蔡雪斌(实习生)、樊海旭)