国际反腐面面观:德国行贿大案倒逼反腐改革

　　在德国慕尼黑，西门子公司总裁彼得·勒舍尔（左）和监事会主席格哈德·克罗默准备出席新闻发布会。当天，西门子公司宣布，将向美国和德国方面支付巨额罚金，了结困扰公司两年多的贿赂案。

　　欧洲联盟一份最新腐败调查报告显示，德国反腐水平优于欧盟国家平均水平，但是受其政治社会现实影响，仍然存在议员受贿不算刑事罪、官员卸任后无需“冷却期”便可直接供职于私营机构等弊端。

　　值得注意的是，德国反腐机制改革，往往缘于腐败大案的“倒逼”。正如西门子公司一名高管所说，是抓住了“‘好危机’带来的机遇”。

　　德国反腐优于欧盟平均水平

　　欧盟委员会今年2月首次发布对欧盟28个成员国的腐败调查报告，其中对德国的反腐评价较高，认可德国在防止和控制腐败两方面都付出不少努力。

　　这份报告说，德国公共部门普遍设有反贪联络人，明确禁止公务员收受好处，要求公开官员卸任后5年内的活动情况。此外，德国设有一套网上查询系统，供人随时调阅联邦机构任意一笔采购的详情。在一些联邦州，政府部门还会记录公共采购流程中竞标失败的商家名单，以便后续查验中标企业是否通过贿赂等不正当手段赢得标的。

　　调查显示，德国公共部门中，99%实施了“四只眼原则”，即重要决策必须获得两个人批准；80%制订了内部反腐准则；74%会随机抽查具有腐败高风险的决策；62%专门标注出自身机构内具有腐败高风险的领域；57%设有反腐专员。

　　德国16个联邦州中，8个在检察官办公室中设有专门的反腐小分队。德国也是欧盟国家中少数几个公开涉腐刑事调查资料的国家之一。

　　在相关民意调查中，德国的反腐情况明显好于欧盟国家平均水平。“2013年欧盟腐败特别晴雨表”调查显示，92%的德国受访者表示日常生活中没有感受到腐败影响（欧盟平均水平为70%），但同时也有59%的德国受访者认为本国腐败现象较为普遍（欧盟平均水平为76%）；只有不到1%的德国受访者承认过去1年间曾被索贿（欧盟平均水平为4%）；9%的德国受访者表示，亲朋好友中曾有人收受贿赂（欧盟平均水平为12%）。

　　“干净的生意才是好生意”

　　德国经过长期摸索形成了一套反腐机制，而且往往是在曝出重大腐败案后推动相应的机制改革，最终成功地化“危”为“机”，扭转了反腐局面。

　　最近十多年来，两桩大案“倒逼”德国在海外贿赂领域的反腐机制改革，令人印象深刻：一是西门子海外贿赂案，二是德国潜艇海外销售案。

　　令人难以置信的是，1999年以前的德国法律并不禁止德国企业海外行贿，德国企业甚至还可把行贿金额从计税收入中扣除，以求减税。正是在这样的氛围中，德国工业和制造业巨头西门子公司通过海外行贿手段，成功地促成意大利购买其发电设备、尼日利亚采购其电信基础设施产品、阿根廷采购其制作的国民身份证件……

　　2003年，西门子公司的可疑账户以及资金流向引起审计部门注意，它设在数个国家和地区的子公司陆续接受美国和德国检察机关调查。调查显示，西门子公司上世纪90年代中期以来以支付回扣等贿赂方式赢取项目竞标，涉及联合国伊拉克“石油换食品”计划、委内瑞拉铁路、孟加拉国移动电话网络、以色列发电站、俄罗斯交通管制系统等项目。

　　美国调查人员说，除合法账目外，这些子公司另建“账外账”，以掩盖行贿支出。按照时任美国司法部代理助理部长马修·弗里德里克的说法，“贿赂几乎成为西门子一些子公司的标准运作程序”，手提“装满现金的手提箱”行贿成为一些西门子职员“屡试不爽的方式”。

　　最终，西门子公司承认2000年至2006年期间海外行贿金额高达16亿美元。

　　在沸沸扬扬数年后，这起案件2008年结案，西门子公司共计在欧洲和美国支付了约16亿美元的罚金。更重要的是，西门子公司开始反思自身制度缺陷，随后建立起一套较为完善的反腐体系，与戴姆勒—奔驰、大众、德意志银行等“标杆企业”一起，为德国商界反腐奠定了重要基石。

　　首先，西门子公司大幅更换高管，不惜以“换血”求变革。彼得·勒舍尔接任西门子首席执行官，更换顶级管理层中80%的人员，次级管理层中70%的人员，以及再次级管理层中40%的人员。

　　接着，西门子公司提出“坦白从宽，抗拒从严”，促使大约130人主动交代行贿罪行，然后利用这批熟知贿赂运作模式的人制订了一整套行之有效的反腐机制，以颠覆企业内部流行的“行贿文化”。

　　另外，在巨额罚金中，西门子公司承诺把其中的1亿美元分15年时间投入到反腐项目中。

　　自那以后，德国大型企业纷纷效仿这套反腐制度，德国经济合作与发展部也推出新的反腐策略。欧盟报告显示，截至2011年，德国59%的大型企业已经推行了类似反腐制度，除了在公司内部设有反腐部门，在极端情况下甚至干脆撤离具有腐败高风险的市场。只是，德国中小企业迄今仍未建立起有效的内部反腐机制。

　　不再依赖行贿赢得项目竞标后，西门子公司省去一项巨大“开支”，盈利不降反升。西门子公司高级顾问彼得·索尔姆森说：“干净的生意才是好生意。西门子2012年度财报显示，2010年至2012年期间的收入稳步增长。”

　　2011年德国潜艇海外销售案与西门子案颇有相似之处。随着媒体曝光和一系列调查，德国富乐斯多公司承认过去几年间向外国官员行贿以促成希腊和葡萄牙购买德制潜艇，被判大约1.4亿欧元罚金。

　　在国防领域曝出多起类似案件后，德国国防部重新制订了一套详尽的防控腐败策略。

　　反思这两起案件所“倒逼”的反腐制度改革，西门子公司首席执行官勒舍尔的一句话颇为贴切：“永不要错失一次‘好危机’带来的机遇。”

　　政治角力突显反腐难度

　　欧盟报告指出，德国对竞选资金监控不足，对游说行为缺乏有效监管，留下腐败空间，同时缺乏相应立法保护举报人，不利于反腐监督。

　　令许多人不满的是，德国议员没有申报财产的义务；只要不是公然“购买”选票，议员即便收受贿赂也不算刑事犯罪；官员卸任后可以立即去私营机构供职，其间并无一段“冷却期”，从而为官员因换取丰厚退休回报而滥用权力敞开大门。

　　不少人长期呼吁修改相关立法，一直遭遇各种阻碍，这也从侧面反映出德国政治社会的现实。以德国议员受贿不列入刑事罪为例，德国议员不同于行政官员，是由选举产生，而候选人及政党在竞选过程中需要收受别人提供的竞选资金。这样一来，问题就产生了：如何分辨他们收受的是普通竞选资金还是贿赂呢？

　　一些人认为，议员作为当权者收受竞选资金，可能被指责为收受贿赂；而尚未掌权的反对派人士收取别人提供的竞选资金，则不存在收受贿赂的嫌疑。如果把议员受贿列入刑事罪范畴，将使得当权者处于非常不利的境地。

　　正是出于这种顾虑，德国长期以来没有修改相关立法，仍然停留在争吵阶段。

　　与德国民主政治相关的另一个现象是，各个利益团体经常需要派人游说政客，其间难免牵涉腐败。然而，游说已经成为德国政治生活的重要一环。目前，德国对游说活动的登记仅限于各个协会，并不要求普通说客、律师、智库机构或非政府组织向政府登记他们的游说活动，以及曾与哪些官员接触。

　　另外，欧盟报告指出，德国对私营部门的反腐监管仍然不够，仅把很少几种行为算作行贿受贿。例如，德国医疗行业算作私营范畴，不作为公共部门受到严格法律约束。这样一来，医生若是收取制药厂的“红包”，就可不算作受贿。德国卫生部注意到了这一弊端，已经提议完善相关立法。（杨舒怡）