世界各国公共服务的技术创新和制度创新

提供优质公共服务是政府基本职能。如何适应新形势的需要，进行技术创新和制度创新，不断提升政府自身能力与提高公共服务的质量和效益，是世界各国政府面临的重大挑战之一。新加坡南洋理工大学公共管理研究生院于2013年11月15-16日在新加坡召开了“2013连氏公共管理国际会议”。来自18个国家和地区的与会专家学者围绕公共服务提供的创新与改革、比较公共服务提供、公共服务绩效测量与管理、公众参与与公共服务满意度、公共服务合作与治理、公共服务的社会影响等议题展开热烈讨论。

公共服务提供的跨部门合作与网络化

公共服务越来越强调多主体参与的提供方式，因此如何激发公共部门与其他主体合作提供公共服务，以及公共服务合作面临的障碍，越来越受到关注。

美国巴里大学的Odezah指出，围绕公共服务提供的部门间合作，一直存在两种争论。一派依据民主理论、资源依赖理论和成本节约理论，支持跨部门合作；另一派认为部门间合作非但不会解决问题，反而可能引发更多问题，并且由于引入私人利益而侵蚀公共利益。他认为，跨部门合作可能产生两个负面影响。首先，跨部门合作模糊了公私边界，有可能侵入国家主权界限并导致国家的“空壳化”。其次，跨部门合作打破了传统的自上而下的政府问责模式，使问责变得间接和复杂。有鉴于此，他认为应在国家主权和公共问责两个方面确保部门间合作不会产生上述问题。

国立澳大利亚大学的Podger以澳大利亚的高等教育、养老金和养老护理、医疗卫生和残障人保险等为例，认为需要平衡政府与家庭或个人在公共服务供给上的责任划分。他指出，包括新公共管理、网络化服务供给和新公共治理等在内的改革议题并非相互排斥，而是在责任划分方面存在某些契合点并不断演化。澳大利亚的高等教育通过改革更强调效率与公平，学生个人及其家庭的责任更重，可能影响社会经济地位较差的群体接受高等教育。澳大利亚的养老金水平较低并公平分配，有利于应对人口老龄化挑战，而增加个人与雇主的责任则利于降低代际不平等。澳大利亚的医疗体系将普惠型公共医疗与补贴型私人医疗结合，能够保持一个较为合理的医疗支出，但成本增长仍然是一个难以回避的挑战。总之，他认为在个人、家庭与政府之间共享责任、共担风险，是公共服务提供的基本原则，尽管不同公共服务领域可能需要不同的比例和措施。

韩国公共行政学会会长郑用德回顾了韩国在过去65年的公共管理改革历程，并对最近两次金融危机以后韩国公共管理状况进行评估。他指出，韩国发展的历程表明去官僚化和民主化使民众对公共服务的期望更高，更愿意参与，使政府面临更为严峻的挑战。与此同时，经济增长趋稳，政府需要谋求合作和协商，但这些都还缺少制度化的基础。他期望新政府提出的“政府3.0”议程能够真正实现以公民为中心的公共服务并加快公共合作治理。

香港城市大学的王小虎对浙江和福建的两个河流生态补偿网络进行调查，利用路径案例研究法，以网络治理的视角来评估中国生态补偿机制。他发现网络管理组织的网络治理策略会影响网络执行力，进而影响政策结果。研究发现，控制、协商与促进等策略的影响有限，对外拓展的影响是负向的，而动员和系统思考策略的作用最明显。在三种执行力中，财政与管理能力的影响是正向的，而技术能力的影响则是负向的。由此可见，不同策略在不同情境下的影响可能是不同的，而网络治理手段需要因应发展。

香港大学的刘康慧以香港社区服务网络为例，探讨了合作治理系统面临的障碍。她对一个公共住宅区的深度访谈显示，社区服务提供者缺乏社区概念，面临理念和价值冲突，政治紧张导致信任度偏低，客户竞争诱发“占地盘”现象，组织资源与能力错配，这些因素都使社区合作治理难以为继，亟待重构系统以破解难题。

公众与其他利益相关者的参与

公共服务提供需要多方参与，正如新加坡前总统纳丹所言：“在公共服务方案中，除了国家和市场以外，我们要建立第三个支柱，我们要向人民寻找解决方案。”与此同时，其他利益相关者的参与也日益重要，如非营利组织、企业、媒体等。

美国南加州大学公共政策学院院长Knott认为，私人基金会和慈善组织在公共服务提供方面可以扮演重要角色。在亚洲，经济增长与私人资本积累使慈善事业蓬勃发展，与政府的亲密关系、税负减免和专业化运作为慈善组织发展提供了空间。北美的慈善组织相对独立，甚至与政府对抗，更关注个体，而捐赠可以从所得税中抵扣。亚洲和北美的不同情境产生了不同的捐赠模式，新加坡、韩国和中国都是企业捐赠为主，而美国则是个人捐赠居多。捐赠去向方面，新加坡以教育和医疗组织为主，美国以宗教组织和服务为主，而中国则开始从民政部门转向私人基金。慈善组织可以通过示范项目、社区基金、政策与政治游说、战略合作、社会影响投资等方面提升社会服务，但是，慈善组织需要适应不同地区的多样性取向，不能一刀切。就亚洲来说，需要提升慈善组织的透明与问责，建立明晰的法律框架，与政府和企业保持距离，并大力发展社区基金与地方非营利组织。就美国来说，最关键的是解决社会不平等问题，并推动慈善组织与政府的战略伙伴关系。

南京财经大学的朱广忠研究了政治学视角下的中国基本公共服务均等化框架，对基本公共服务中谁来均等、均等什么、怎样均等这样三个基本问题进行分析。他指出，中国公共服务均等化是政府、利益集团、民众、社会力量等多元主体互动的结果，政府发挥主导作用。公共服务均等化要实现城乡和区域间均等，并消除行业、阶层与个体之间的不均等，而这些有赖于顶层设计和综合配套的系统架构。

跨国参与的公共服务提供模式能够树立典范，并推动政策转移和创新扩散。连瀛洲纪念奖学金学者、中国食品工业投资担保公司董事长武力以中新（中国—新加坡）吉林食品区的发展情况为例，认为应从食品安全保障、标准系统、科技支撑系统、监管系统和人才服务系统等方面出发，发展提供“能实行、可复制、易推广”的安全健康食品生产模式，从而保障人们的食品安全。

复旦大学国际关系与公共事务学院敬艾嘉对中国基层公务员进行调查，研究他们对公共服务外包的态度认知。[16]他发现，公务员对公共服务外包的态度受到许多因素的影响，其结果也支持多数已有理论对公共服务外包的预测。

香港教育学院的何经纬研究了中国医疗卫生体制改革历程，发现目前采取的方针虽然引进了新加坡和香港的“管办分开”体制特征，如集团化并设立监管机构，但是却没有正视公立医院急需的资金分配问题。公立医院只获得政府约10%的补贴，整体运作模式受制于市场需求，无法更好地为民服务。[17]

尼日利亚政府旗下的社会机构SERVICOM代表Obriki认为，媒体或许有能力提高民众对于公共服务的要求。[18]自下而上的社会问责使公民能够影响政府，从而获得更高质量的公共服务。通过媒体报道公共服务提供问题，可以强化公民对政府的问责力度。他们的调查发现，多数媒体愿意参与这种监督，而民众也支持媒体发挥更大作用。

台湾经济研究院的林士清比较了台北和高雄在友善城市发展方面的异同，认为应参照其他国家的实践，建立更为合理的友善城市衡量指标，才能为进一步提升提供参考依据。[19]他将友善城市定义为在保证生态安全的前提下，给居民提供舒适便捷、供应充足的日常生活所需的物质需求。他认为，建构一套衡量友善城市指标系统，可以简化复杂现象、量化各种发展情形、达成沟通任务、强化政策学习，并为决策者提供施政方向预警。

公共服务提供的技术创新

随着信息技术的广泛使用，特别是新兴社交媒体技术或Web2.0技术的日益普及，政府通过互联网提供公共服务的方式日益多元，并为公共服务提供注入活力。美国马里兰大学的Linders对新加坡和阿姆斯特丹的案例研究发现，政府可以在城市规划可持续性方面利用大数据技术，将规划目标转化为具体行动。[20]城市是一个巨大的复杂系统，需要不同利益相关者的集体行动，而如何协调是一个难题。传统城市规划很难实现互动和整合，往往导致的是碎片式的、过时的、相互龃龉的规划。智慧城市的理念目前仍然在城市运营中使用，并未应用到城市规划。但是，城市政府可以成为数据收集的集散地，为企业和民众提供各类数据，使他们明确自己对城市可持续性发展的贡献，从而推动公众参与城市规划。

台湾国立空中大学的廖洲棚研究了台湾5个市县“1999热线”的运行情况，以考察信息技术应用于客户关系管理的效果。[21]对公务员的调查发现，内在价值观（职业承诺、对上司的忠诚度和对公民的信任）和外部控制（领导效能、内部控制效能）都对公共部门的响应绩效（效率、效果和公平）产生正向影响，而公共服务热线的使用也产生积极作用。

美国俄亥俄州立大学的Hsu发现，一方面学生和家长希望了解教育培训项目绩效，另一方面绩效管理和信息使用能力不足，为此需要设计新的绩效信息收集和使用系统。[22]他以俄亥俄州雇员数据质量项目为例，指出多方参与的数据治理能够实现许多积极效果，而结合大数据技术将进一步提升其影响，但它也面临隐私保护等挑战。

印度独立顾问Ramachandran对印度许多州推行的公共服务改革进行研究，发现多数的州（28个中的17个）都已实施公共服务保障法案，立法规定政府部门必须在指定时间内对民众提供多项公共服务。此法案让政府部门更加注重将服务在规定期限内完成，但是政府部门过于关注最后时限而可能影响对穷人的服务，公民缺少申诉机制，对政府的监督和惩罚力度也不够。他认为着眼于未来，应该引入信息技术并进行流程再造，强化对政府官员的问责，并考虑引入私人部门力量。

南非纳尔逊?曼德拉都市大学的Draai研究了南非民众对当地社会补助机制的满意度。她发现，许多欲申请政府补助金的民众都需前往相关办事处超过一次，原因在于网络系统故障，或因民众无法通过各种渠道获得所需文件。她认为应加强员工语言和计算机培训，加强组织沟通，使组织文化更具凝聚力，才能应对公民的公共服务诉求。