互联网治理的未来走向依旧不明

人民网新加坡3月26日电（记者 洪延青）第49届互联网名称和数字地址分配机构（以下简称ICANN）会议即将结束，有几个关键词贯穿始终。关于互联网号码分配机构（以下简称IANA）监督权移交显然是重点。于此同时，ICANN以及欧美国家对多利益相关方模式推崇备至，将其推为未来互联网治理的基本原则和模式，然而发展中国家代表在会议上也围绕着多利益相关方模式和ICANN的全球化问题提出了自己不同的看法。

谢谢你，劳伦斯

仅开幕式上，ICANN理事会主席史蒂夫?克罗克尔、ICANN首席执行官法迪?谢哈德等不止一次向美国国家电信和信息局助理局长劳伦斯?施特里克林致谢。随后关于IANA监督权移交的公开讨论中，绝大多数发言人也重复了这样的字眼。美国商务部下属的国家电信和信息局本月14日宣布在满足一定条件的情况下，将移交对IANA的监督权，显然得到各界的积极回应。

“在我参加的几次ICANN会议中，这个劳伦斯每次都来，每次都坐在台下默默听着，从不说话，可我感觉台上的人时不时都要看看他的脸色”，坐在记者身边的一个不愿意透露姓名的专家说道。

这样的场景恰恰是ICANN和美国政府之间关系的真实写照。美国并不直接参与ICANN的日常运作，但是其影响力却时刻能被感受到。ICANN管理和协调互联网核心资源之一的域名系统。从诞生之初到现在，互联网一直采用分布式架构，高度分散化、去中心化、互通互联，目的就在于不因一点或局部影响整体；然而根域名位居互联网域名系统架构顶端，地位特殊，是全球互联网的神经中枢。

在讨论移交IANA监督权时，一位发言人问到，“网络起源于美国的军事项目，现在美国就这么放弃了吗？如果世界是和平的，一切都好说。但是世界并不和平。”尽管美国还是选择作出一个“开明”的姿态，但参会者都知道IANA监督权最终是否、在多大程度上、以什么样的形式落到实处，实际上都还掌握在美国政府的手中。

谢哈德亲自主持了唯一一场关于IANA监督权移交的专门讨论，强调制定移交方案没有明确的最后期限，新加坡会议开启将主要讨论移交方案制定过程中合适的机制和程序，尚不涉及移交方案的实质性内容。

在谢哈德介绍负责提出IANA监督权移交方案的团队时，一位ICANN理事会成员提前打断了谢哈德，尖锐地问到，“为什么普通互联网用户没有代表在其中”。这个问题也基本为之后的公开讨论定下了基调。

在公开讨论上，讨论的范围事先规定好，想发言的人排队站在麦克风后，尽量在2分钟内阐释自己的观点，基本所有发言都集中在移交过程“要把每一方都包括进来”、“要保证互联网的稳定和安全”这两点上。发言人非常有激情，但是绝大多数情况下，得到的是坐在台上团队代表“谢谢”、“知道了”等简单的语句回答。

按照ICANN的说法，这样的讨论方式正是按照“多利益相关方模式”来进行的。

什么形式的多利益相关方模式？

会议期间的各种讨论，无论是美国设定的IANA监督权移交条件，还是ICANN的决策和问责，或者是宏观层面的互联网治理，都离不开一个词：“多利益相关方模式”。记者和在座的许多参与者都有许多疑问，到底这个模式指什么？如何确保所有的利益相关方都包括进来？不采用投票的方式的话，那这个模式中的共识是如何建立，如何形成决议？为什么这个模式一定优于政府或政府间机构主导的方案……

ICANN利益相关方参与项目负责人之一沃希亚对记者表示，“在多方利益相关者模型中，无论是各国政府、私营机构、民间团体、其他互联网组织，还是普通的互联网用户，每一方都是平等的，没有哪一方更加重要”。但是，伊朗政府代表阿瑞斯泰在ICANN下设的政府咨询委员会开会期间，提出了这样的问题，“所谓的平等，到底指的是什么方面的平等？”

这个问题道出了许多来自发展中国家政府代表心声。按照ICANN架构，政府咨询委员会只能向ICANN理事会提供咨询意见，而且这个意见对理事会并没有约束力；政府咨询委员会主席兼任ICANN理事会成员，但不具有投票权。

互联网是开放的，从建立之初到现在，互联网迅猛发展，有赖于企业、用户、政府、非政府组织等多方的积极建设和参与，将来互联网应该继续保持开放，因此互联网治理应该让各个利益相关方都能参与进来，都能表达自己的诉求。政府同样是非常重要的利益相关方。

中国政府代表提出看法，在ICANN中，政府参与的程度不足，发声的渠道不多，维护公共利益的手段有限，因此希望ICANN改革结构，提升政府在其中的角色和作用。

西方的产业界总是认为加强政府角色等同于互联网被管死。“但中国政府出发点是确保互联网又好又快地发展，政府平衡国内各个利益相关方的观点和利益，最大程度维护公共利益，保证它的安全和健康有序发展”，来自中国工信部的代表表示。

肯尼亚电信服务提供商协会负责人阿宋嘉发言时强调，“在非洲，政府往往是公共利益的看守人。这一点不能遗忘。”尼日利亚信息科技部电子政务总监法施德米对此赞同，他对本报记者表示，“非洲的实际情况是，政府具有对互联网最专业的知识和能力，为什么在ICANN里政府代表却被贬低了？”

全球化的ICANN？

在美国愿意交出IANA监督权时，ICANN如何全球化也摆上桌面。ICANN的标语是“一个世界，一个互联网”（one world, one internet），但ICANN独家掌握着互联网唯一一套域名系统。所有参会者有一个基本共识：没有变革，不在代表性、独立性、问责这样核心问题上做出改进，ICANN掌握互联网核心资源的合法性（legitimacy）就会被质疑。

伊朗政府代表阿瑞斯泰发问：“多利益相关方模式存在很多形式，并不是说ICANN自身遵循的这一种就是最优的”。ICANN利益相关方参与项目负责人之一希克森对记者坦陈，大多数政府咨询委员会中的国家成员同时参于国际电信联盟；不少国家参与到ICANN中时，却在国际电信联盟会议中表示，ICANN不应该存在。谢哈德显然也看到了这点。他一再向外界表示诚意：“世界上没有任何组织像ICANN一样，把所有事情都放到台面上；关于ICANN变革的任何方面都可以谈”。

即便谢哈德认为，用世界同行的透明度标准来衡量，ICANN决策透明度排在前列，但是巴西和秘鲁政府代表依旧对ICANN的透明度提出疑问，甚至是不满。在与亚马孙公司关于.amazon域名的争夺中，秘鲁政府代表表示，秘鲁和巴西已经严格遵循ICANN《新通用顶级域名申请指导手册》的每一项程序，政府咨询委员会也一致通过决议，建议ICANN理事会拒绝亚马孙公司的域名申请，“我们已经等了9个月，ICANN理事会又委托第三方出具法律意见，我们想知道到底程序是否规定了第三方的参与和最后期限？如果ICANN没有遵守自己的程序，我们为什么要认真遵守？”

葡萄牙政府代表发言认为，ICANN的资金主要来自于顶级域名注册局（registry）和注册商（registrar）。在ICANN的决策中，他们拥有更多的权力和影响力。ICANN急需完善自己宣称的向公共利益负责的问责制度。

中国政府代表在发言中就ICANN的代表性向谢哈德列举数字：参与ICANN内部工作组中的人员，来自北美国家的占75%，欧洲占15%，其余10%来自亚、非、拉美国家；“ICANN模式中，不同区域群体参与的不平衡问题十分严重”。这番发言得到非盟代表的积极响应。

下月23、24日在巴西圣保罗召开的Netmundial大会将就全球互联网治理的原则作进一步讨论。ICANN希望将自己作为多利益相关方模式的典范和互联网治理的最佳方案展现于大会上。然而，离真正的全球化，ICANN显然还有很长的一段路要走。