后过渡期索马里制度建设陷困境

人民网约翰内斯堡2月19日电（记者 苑基荣）联合国人道协调厅救援行动负责人约翰·金2月18日在联合国表示，根据最新人道主义评估，索马里现有近85万人处于粮食危机中，需要紧急援助，总共有200万人缺乏粮食保障。索马里危机不仅如此，《非洲辩论》报道，索马里正处在其现代史上的转折点，“后过渡期”的索马里制度建设同样陷入困境。

南非安全研究所索马里问题专家资深研究员艾缪尔对本报记者表示，考察索马里政治制度建设会发现，20多年动荡期也曾有零星制度发展，但也为现在制度建设埋下了所有地雷。20世纪90年代中后期索马里东北和西北出现了索马里兰和邦特兰等政治实体，其政治制度不断巩固和深化。20世纪90年代中期到2005年左右，索马里中部和南部军阀割据，也出现较为稳定局面。2012年8月过渡联邦政府任期结束后，乐观派认为索马里扭转了命运，“索马里崛起”。然而，人们很快意识到政治现实的巨大挑战：索马里中部和南部可能走向不同的政治发展轨迹，政治制度建设如何与现实政治结合，如何处理联邦政府与地方政治实体关系，临时宪法部分条款的模糊和歧义如何弥补，如何共享自然资源等等，所有这些问题都指向了联邦主义和合宪性问题，。

目前索马里除了首都摩加迪沙的联邦政府外，地方上政治实体五花八门，各种部落武装，新生的地方行政部门，新兴的地方州，索马里兰和邦特兰半自治地区建立的办自治政府，甚至索马里“青年党”也成为政治版图的一部分。艾缪尔表示，索马里目前寻求的不仅是“恢复”制度，而且需要建设一系列新制度。受1991年前巴雷政府影响，人们普遍不信任一个强大的中央政府，参与索马里政治进程的人们认为索马里未来政府要符合两条：联邦主义和合宪性，而现在制度建设挑战的根源也在这里。

政治制度建设如何结合现实政治需求。索马里政治与安全分析师默罕默德·穆巴拉克认为，前总理阿卜迪·赛义德被弹劾表明，人们的期望与现实并不吻合。穆巴拉克表示，很大程度上，索马里现在联邦政府不是一个自然过程的结果，而是一个充满混乱有时又半心半意的国际社会干预的结果。索马里政治问题的关键是部落之间竞争政治权力，其内阁和议会被部落划分，4大部落家族把持了内阁和议会，其他少数部落仅占其中一小部分，内阁阁员和议会议员数量都严格按着4.5比例分配，形成著名的4.5格局。穆巴拉克认为，索马里长老们大规模出售议会职位，这实际上是违宪的，但也是任何以“制度建设”为首要任务的意识形态承诺背后现实政治逻辑的反映，都是为了自身利益。尽管被滥用，4.5格局还是提供了构建一个代议制政府的唯一途径。

临时宪法部分条款的模糊和歧义及执行中造成巨大困惑，按着目前理解的临时宪法将会出现一个矛盾的框架，并将持续削弱国家政治进程。目前索马里新政府总理艾哈迈德正在努力履行其使命，大踏步落实临时宪法，为2016年大选做准备。在塞缪尔看来，议会和总统前半任期已表明第一个任期内完成新宪法并付诸公投可能性很小，这是多方面因素的结果，摩加迪沙联邦政府需要首先处理与18个地区和联邦州的关系。索马里临时宪法允许创建联邦州，但申请条件非常苛刻，很难满足，如只有两个以上地区合并才能创建联邦州。但问题是索马里很多地方都是相互敌对的部落，在合并问题上几乎很难达成一致。依据临时宪法，不加入联邦州的地区由联邦政府直接管理两年。问题是，不加入联邦州的地区两年以后怎么办？即使大部分地区都同质化，但创建联邦州仍面临技术难题，目前政治家们利用联邦政府有权规定联邦州界条款急于在索马里中部和南部创建联邦州，由于不透明、宪法部分条款的模糊性和歧义及政客们的权力欲望进一步加剧了创建联邦州的难度。

如何共享自然资源收益。邦特兰在临时宪法协商过程中发挥了重要作用，但正由于采用了临时宪法，邦特兰与联邦政府关系急剧恶化。邦特兰政府与外国石油公司签署了合同，并认为它有权利这样做。联邦政府却认为它才是唯一有权授予石油勘探特许权的部门。宪法并没有回答如何分享资源问题，这正在威胁到未来此类交易。

塞缪尔表示，人们追求联邦主义及现实政治中出现是否合宪性问题反映了索马里联邦政府在制度建设上自上而下方式的弊病，这也是国际社会参与过渡政府创建和临时宪法起草时采取必要方式的结果。这种“集中式”支持遭遇到索马里现实的顽强抵抗，表明索马里本地和地区政治进程更具实质性更加重要。索马里制度建设不是短期内就能完成的，是一个长期过程，索马里需要不断汲取经验教训。穆巴拉克表示，正式以这种混乱和暴力的方式，朱巴兰州首先成立，随后与摩加迪沙的联邦政府发生冲突，最终在埃塞俄比亚政府斡旋下与联邦政府达成妥协，树立了一个重要先例。这个过程强调了一个事实，联邦政府没有能力推动建立联邦州，未来联邦州和联邦政府间需要有必要的妥协，联邦政府也不得不承认宪法存在的问题，需要采取措施弥补，不如此，则有可能导致重新陷入冲突与动荡。