和平发展道路的关键任务及“一带一路”倡议在其中的角色

金灿荣 金君达

2018年10月17日15:57  来源:人民网-国际频道
 

在2018年6月22日至23日召开的中央外事工作会议上,习近平总书记做出一系列重要指示,要求外事工作者努力开创中国特色大国外交新局面。在中美摩擦加剧、贸易保护主义抬头、“一带一路”沿线国家频繁发生政局变化的背景下,中国已经成为推动国际和平稳定、倡导相互尊重、合作共赢的关键力量。习近平总书记的讲话突出了互利共赢、和平发展的外交原则,对中国应对国际变局提供了重要的指导纲领。

笔者认为,习近平总书记反复强调了几点重要精神:其一,中国对外工作要坚持以新时代中国特色社会主义外交思想为指导。其二,外交工作应紧密结合内政,为民族复兴、建设社会主义现代化强国服务。其三,外交工作以和平共处、互利共赢、打造人类命运共同体为原则。其四,中国在外交中应积极主动,参与引领国际机构改革。基于以上总结,中国当前的和平发展道路蕴含了四项任务:创造机遇、承担责任、提出倡议、反对霸权。在欧美各国内部右翼势力抬头、中美竞争因素加强的情况下,大环境要求中国主动倡导多边外交,维护全球化与国际贸易体系,积极应对美国对华进行经济、军事、战略围堵的企图。与此同时,中国倡导和平发展道路也是对美国滥用单边霸权的反思。中国积极推进国际体系改革,参与和推动全球治理,一方面是为了给国内经济发展创造更好的环境、维护海外利益,另一方面也是为了让国际体系更加公正合理,为发展中国家争取更多话语权。基于“互利共赢、和平共处”的外交原则,中国提出“一带一路”倡议,这也是中国在外交中需要加以落实的长期规划。

和平发展道路的四个关键任务

和平发展是中国外交和国内发展的需要。改革开放初期,邓小平等老一辈领导人提出了一系列旨在为经济改革创造长期、和平外部环境[1]的外交原则,这些原则包括去意识形态化、保证经济发展、多边自主外交,以及积极融入现有国际体系等,时至今日仍在指导中国外交的实践。改革开放以来,中国实行不结盟政策,积极争取加入世界贸易组织(WTO)等国际机构,并在此基础上推动国际规则改革。随着中国经济持续高速发展,尤其是加入世界贸易组织、企业“走出去”和平稳渡过世界经济危机后,中国的经济与综合国力不断上升。与此同时,随着全球化进一步深化,国际社会对全球治理的需求随之上升;国际社会中部分声音要求中国承担更多责任,而中国也需要维护自己在全球治理和海外活动中的利益。习近平总书记提出要构建“中国特色大国外交”,对中国的定位已经从区域大国转变为全球大国,从国际事件的因变量转变为自变量。基于这些新变化,笔者认为新时期中国的和平发展道路应包括四项任务。

其一,中国应主动创造发展机遇。在改革开放之初,中国的经济体量相对有限,人均财富水平较低,因此通过对内经济改革、对外自由贸易的做法就可以快速发展经济和积累财富。20世纪90年代的经济改革、21世纪加入WTO对中国经济造成一定冲击,但总体而言国家、企业和个人均能够从开放市场、融入全球化中获益。然而随着经济继续发展,中国在现有的国际金融秩序和经济结构中还面临几个问题:一是中国在世界经济金融秩序中缺乏话语权的问题日益突出,对国际金融秩序改革的需求随之上升。而在主要国际金融机构中,如国际货币基金组织(IMF),发达国家占据主导话语权,尤其是美国拥有对该组织重大议题的否决权,美国国会也屡屡阻挠IMF改革和各国份额调整,使得国际金融机构既无法通过扩大规模来适应国际社会日益增长的贷款需求,也无法代表中国等新兴市场经济体和发展中国家的利益。二是当前民粹主义盛行,不少国家开始推行贸易保护主义政策,在招商引资政策上反复无常,诸如此类的民粹政治也威胁到中国在海外的投资安全。国际经济形势已非20世纪80年代的自由市场,“独善其身”、专注于内部改革的发展策略已经不能适应当前错综复杂的国际经济环境,也无法保证中国的国际贸易与投资利益。三是随着中国经济发展,国内部分行业市场趋向饱和,其中不乏煤电、水电、光伏等技术先进、具备国际竞争力的产业。帮助企业“走出去”,使之更好地适应国际市场,已经成为保证中国经济持续发展的重要环节。四是自20世纪80年代西方开始推行新自由主义、冷战结束、苏联解体和东欧剧变、包括中国在内的许多发展中国家陆续开放市场后,世界各经济体已经高度联结、相互影响,中国代表南方国家推进国际体系改革、加强南南贸易和金融合作,也是为中国产品开拓未来市场的双赢行为。综上所述,中国需要主动在国际上推动双边、多边经济合作,创造发展机遇。

其二,中国应承担更多责任。改革开放以来,中国外交始终抱着主动融入国际体系的目的,积极推进多边外交。随着中国经济实力日益上升,在享有相关利益的同时中国也需要担负起更多责任。首先,国际组织的成员身份本身就是权利与义务相结合,中国在加入WTO等国际组织并享受成员利益时,同时也面对着国际组织和国际法的制度要求。随着中国经济不断发展,中国在WTO、IMF等组织中争取更大话语权,也更多地通过国际制度维护自身利益,这就要求中国自身需要遵守相应国际规则。其次,中国在海外投资和贸易活动与日俱增的同时,也暴露出一些交流不足的问题。许多项目的投资、施工、运营方缺少与当地社会的沟通,甚至在当地引发群体性事件,危及资金安全的同时也影响了中国与投资所在国的双边关系。作为国际金融中新兴的海外投资大国,中国有责任推动自身与其他国家的经济社会交流,减少中国投资者与当地社会的摩擦,倾听弱势群体诉求,践行互利共赢的外交原则。再次,外界呼吁中国在更多领域承担责任。随着全球化发展和技术进步,世界各地涌现出需要全球共同解决的新问题,如气候变化、环境保护、信息安全等,国际社会要求中国参与对这些问题的治理。过去将近四十年的粗放式发展使得中国在部分问题(如碳排放)上尤其面临国际压力。中国固然应坚持以我为主的外交立场,但也应以此为契机进行有利于经济可持续发展的改革,以积极姿态树立负责任大国的国际形象。最后,积极融入国际组织也是争夺话语权的重要组成部分。只有主动承担责任,中国才能在重要议题上占据主动,引导议题发展。在美国特朗普政府推行孤立主义政策,退出气候变化《巴黎协定》等国际机制后,中国坚持参与国际治理有助于占据道德高地,争取国际社会反对欧美日益盛行的右翼民粹主义。

其三,中国应主动提出合作倡议。20世纪80年代改革开放以来,国际社会在新自由主义意识形态引导下逐步推进全球化,并在国际社会存在一定发展共识。这种共识与美国的经济主导权、冷战结束后美国的全面霸权有关:美国通过《广场协议》等打击了其他西方国家的国际竞争力;以波兰为代表的社会主义阵营国家脱离苏联体系,推行经济改革,融入西方经济体系;东南亚国家探索的经济合作模式在亚洲金融危机后遭遇挫折,而IMF通过贷款附加条件干预其国家发展;20世纪90年代的信息技术革命也使得美国在冷战后一段时间维持了竞争力。在这种情况下,国际社会的“行为准则”虽不完全符合发展中国家的利益,但至少是提倡国际合作的。与此同时,包括中国在内的发展中国家经济水平、技术水平较低,与发达国家之间的互补性大于竞争性,以南北自由贸易和南方国家招商引资为核心的政策能够达到经济学上的双赢效果。近年来,这种发展共识遭到质疑甚至分崩离析,这种现象在特朗普当选美国总统后格外明晰,但其根源则是近四十年新自由主义全球化所带来的问题。全球贸易在各国国内造成“赢家”与“输家”集团的财富差异,从而引发了反全球化的民粹主义浪潮;同时,欧美国家由于自身经济实力相对下降,有动机推动贸易保护等反全球化政策。在这种情况下,中国要推动国际经济合作,就必须主动提出合作倡议。

其四,中国应贯彻平等互利原则,提出与美国“单极霸权”格局不同的世界发展蓝图。美国从20世纪80年代开始推广的新自由主义全球化从几个方面表现出“单极霸权”的特点:首先,美国的经济战略以美国的绝对安全为核心。其次,美国经济在很长时间内一家独大。世界经济体系带来了各国财富共同增长,但由于财富增长速度不一,金融行业和高端服务业的财富积累远远快于大多数产业,导致国际社会、各国内部均出现了经济不平衡的问题。同时,由于布局较早,以美国为首的西方国家掌握着大量国际资源的开发权,这也加大了发展中国家经济发展、产业转型的难度。再次,为全球发展提供援助的重要金融机构,都被美国为首的发达国家占据话语权,这又带来两个严重后果:一是国际发展机构使用贷款、援助附加条件干预发展中国家经济政策,这种现象在亚洲金融危机后IMF对东南亚国家的援助中表现得尤其明显;二是由于部分国家希望占据主导地位,阻挠新兴市场国家呼吁的机构改革,导致现有金融机构难以适应发展中国家对投资和援助的需求。最后,美国企图通过“另起炉灶”的方式提高市场准入标准,制定对自己有利的规则,绕开WTO等国际体系。这些因素与美国的话语霸权、技术霸权、单极军事霸权相结合,构成了美国唯一超级大国的霸权地位;美国在全球化时代积累的技术、军事和话语权优势则是今天美国敢于对世界各国打贸易战的基础。中国提倡的和平发展外交,是一条尊重他国内政、提倡国际协商、重视经济发展的道路;只有将全球化的红利带给南方(发展中)国家,中国才能切实做到互利共赢,改变单极霸权的国际格局。

“一带一路”倡议对和平发展的重要性

“一带一路”是习近平主席提出的重要倡议,也是1840年以来中国首次以我为主、主动塑造外部环境的谋篇布局。它集中体现了习近平总书记提出的理念,包括人类命运共同体、合作共赢的新型国际关系、“开放多元的发展伙伴网络”等。“一带一路”倡议对内解决供求关系不平衡问题,协调区域发展不平衡,对外则回应美国对中国的围堵,并积极推动南南合作。“一带一路”倡议经常被国外专家与美国在二战之后的马歇尔计划进行对比,同时被视作中国对美国“亚太再平衡”等战略的反制。事实上“一带一路”倡议与马歇尔计划不同,它是中国提出的合作倡议,而非针对特定国家与阵营进行布局。在推进“一带一路”的同时,中国需要坚持经济发展优先、平等互利、尊重主权,为自己创造经济发展机遇的同时也要提出不同于美国的国际发展模式。

“一带一路”倡议的提出主要有四方面的原因。首先,中国的供求关系不平衡问题在2013年前后变得尤其突出,特别是在基建类、能源类工程建设等已经拥有比较先进技术的领域。以煤电行业为例,2013—2014年中国煤炭需求已经达到最高峰,2015年上半年一度出现煤电用电增长0.5%左右的需求停滞期(相比之下,通常7%的经济增长率对应4%—5%的用电增长)。此外,中国的能源技术较为先进,对用电缺口较大又有富含煤炭资源的国家如印尼、巴基斯坦等存在较大的吸引力,促使中国能源企业前往这些国家投资。其次,中国在2013年前后面临美国在亚太区域的围堵,美国奥巴马政府力推跨太平洋伙伴关系协议(TPP),企图在WTO之外建立一套维护跨国公司利益、提高市场准入标准的贸易体系,将中国与其他新兴市场国家排除在外,并借此在WTO内部向发展中国家要价。与此同时,美国及其盟友频频在东海、南海等热点地区与中国发生摩擦,政治领域纠纷也影响了中国与相关国家如日本、菲律宾等的经济关系。在这种情况下,中国发展“一带一路”,既以经济合作为契机缓解了与周边国家的摩擦,又避免了与美国在亚太地区直接冲突。再次,随着经济发展和城市化推进,中国内部发展不平衡问题日渐突出,沿海地区与中西部地区的经济差异加剧,中西部的人才也流向沿海地区;“一带一路”倡议突出了中西部城市的作用,不少城市将成为联结中亚国家与中国的物流枢纽,迎来新的发展机会。最后,中国先前的外交策略是以融入现有国际组织为重点,加强对WTO、IMF等组织的参与。最近五年来,中国的外交策略开始转向双轨制,在参加国际组织的同时也主动创建金砖银行、金砖应急储备安排、丝路基金等美国体系之外的新制度。“一带一路”倡议的具体措施,如亚洲基础设施投资银行(AIIB),将为中国参与国际治理积累宝贵经验。

综上所述,“一带一路”倡议的形成既是内外因共同作用的结果,同时,也与国际社会对经济合作的需求密不可分。首先,随着发展中国家经济水平的提高,各国对能源、运输等大型基础设施投资的需求随之上升,而这些投资的回报周期较长,往往需要开发银行、金融机构的支持。发展中国家间虽然也建立了多个南南金融机构,但这些机构的规模总体较小,无法适应快速增长的投资需求。其次,由于世界银行和亚洲开发银行采用复杂的审核机制和严格的附加条件,以及发展中国家相对脆弱的政治、经济环境,大多数项目都难以获得支持。发展中国家在金融机构中普遍缺乏话语权。虽然近年来中国逐渐扩大了在IMF等国际金融机构中的话语权,但广大发展中国家仍然难以在与这些机构的谈判中取得平等地位。再次,以美国为首的西方国家企图在WTO规则之外另立规则。TPP等美国提出的新贸易体系提高环保、劳工等准入标准,延长知识产权保护期,甚至限制投资所在国管理跨国公司的权利,这些都是不利于发展中国家的条款。最后,发展中国家在全球治理问题,如应对气候变化,拥有相似立场。因此“一带一路”倡议对中国与其他参与国家都是有利的。

在“一带一路”的落实过程中,要推动构建“人类命运共同体”,外事工作者应该意识到以下几点。首先,应该认识到全球经济仍然高度联结,广大发展中国家,包括“一带一路”沿线国家还有广大发展机遇。其次,应该认识到中国的“一带一路”倡议与美国、日本等国的全球经济政策必然存在竞争,发展中国家也很可能采取两面下注的方法,令投资国相互竞争,这是符合当事国利益的理性选择,中国企业应防范政治风险,将合作制度化、规范化。再次,应该将平等互利、基于自愿原则的开放式发展模式贯彻到具体实践中,向“一带一路”沿线国家以及其他国家彰显中国的和平发展道路。美国二战后的马歇尔计划具有强烈的政治色彩,其目的是防止欧洲各国国内左翼政党在经济萧条的战后社会夺取政权;其经济合作则主要针对美国盟友,例如西班牙一开始被排除在该计划之外,直到1951年被美接纳为盟国后才开始获得援助。美国在亚太地区的重要盟友日本,也是在抗美援朝战争期间作为美军亚太后勤基地,才开始在美国帮助下高速恢复发展。美国主导的经济体系与政治明显挂钩,其根本目的是维护美国自身的安全。相比之下,“一带一路”倡议并没有明确边界,也不预设意识形态上的敌人,体现了习近平总书记“促进人类进步”的外事工作主线。平等协商、不干涉内政原则、尊重国际规则、不搞以意识形态为基础的国际联盟,这些都是中国在倡议中应该重点突出的内容。在新组织的建立、新改革的推进中,中国尤其应尊重协商原则,不搞一家独大,确保程序公正透明。例如,在亚投行的建立过程中,中国放弃否决权,也大量采用世界银行、亚开行的通行标准,这些让步最终争取到欧洲国家对该行的支持。此类让步将吸引其他国家的广泛参与,而随着新国际机构的影响力扩大,中国长期将从中获益。

当然也应看到,“一带一路”的具体落实也面临经济和政治风险,其间可能会出现反复。首先,以中国为战略对手的国家可能提出与该倡议竞争的方案,中国在发展与地区国家关系时也可能引起区域强国的警惕。其次,“一带一路”沿线国家经济发展水平普遍较低,政治不稳定,国家财富和政府治理能力均难以长期稳定地支持基础设施建设,内部腐败问题也相对严重。再次,沿线国家之间可能存在宗教、安全、经济文化等多方面争端,中国与一些国家展开合作,可能同时会触怒其他国家,随着参与“一带一路”建设的国家日益增加,这方面的问题也会愈发突出。最后,中国为了吸引新成员而做出让步,但也可能造成众口难调的局面,造成具体政策难以落实,甚至部分成员国蓄意破坏新机构的情况。“一带一路”是一项全球范围内的长期工程,不能一蹴而就;但只要朝着正确方向努力,中国便能够逐渐打造有利于国内经济发展和共同繁荣的经济环境。

结 语

综上所述,中国的外交工作需要创造机遇,履行责任,提出有益于人类共同发展的倡议。这种倡议应与美国的单极霸权相区别,以经济发展为核心内容,尊重规则,不干涉他国内政,不以自身安全利益区分敌人和盟友。当前的国际经济体系以美国为主导,各国间利益分配不均衡,发展中国家缺少制定规则的话语权,“一带一路”倡议将是提出新发展道路、推进国际经济金融改革的新机会。中国应继续贯彻互利共赢、和平发展的理念,坚持以经济建设为中心,走出一条具有中国特色的和平发展道路。

本文转自《当代世界》总第443期

(第一作者系中国人民大学国际关系学院教授,长江学者特聘教授;第二作者系美国波士顿大学全球发展研究中心研究员)

(责编:张进(实习生)、杨牧)

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