以正当权益为纲 织领事保护之网

张雨晴

2017年09月30日08:52  来源:人民网-国际频道
 

近年来,随着我国改革开放规模和深度不断拓展和“一带一路”建设的全面推进,我国公民和企业走出国门的脚步随之加快,海外中国公民和机构的数量大幅增加,我国海外利益不断扩大。与此同时,国际和地区形势深刻复杂变化,各种不稳定、不确定因素叠加,海外中国公民和机构面临的安全形势更为严峻,领事保护工作逐渐被推到了聚光灯下。

作为中国特色大国外交的一张名片,“领事保护”既体现在利比亚、也门撤侨、尼泊尔地震救援等大规模行动中,也反映于我留学人员、游客在外发生意外的诸多个案;既涉及对各类案件的应急处置,也包括就海外安全发布预警提醒。正如王毅外长所说,“中国公民走到哪里,我们的领事保护就跟到哪里”。

至于“领事保护”究竟“保护”的是什么,社会公众则看法不一。有人认为领事保护是中国公民的“天然”权利,中国公民在海外遇到任何困难,都有权获得保护。也有人认为,“领事保护”就是向驻在国政府“施压”,“迫使”驻在国政府采取相应措施的过程,正所谓“看到祖国这么‘流氓’我就放心了”。笔者认为,这些看法失之偏颇。外交部和驻外外交机构的领事保护与协助工作不是解决涉及海外中国公民和机构所有问题的“万金油”,而是具有严格的边界和限制的规范性举措,其核心是以正当权益为纲,为海外中国公民和机构织起“保护网”。领事保护与协助工作必须坚持正当权益原则。

一方面,保护海外中国公民和机构的正当权益,是领事保护与协助工作多方面特殊性的要求。首先是案发地的特殊性。领事保护与协助案件发生在国外,而各国的社会、人文特点各有不同,领事保护与协助工作必须立足于当地特殊国情,受制于当地社会条件。其次是实施主体的特殊性。领事保护与协助工作的主体是驻外外交机构和驻外外交人员,他们在驻在国没有执法权和行政权,一言一行必须遵守《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》的原则和规定,尊重驻在国的各项主权权利。第三是对象的特殊性。领事保护与协助工作的对象是海外的中国公民和机构,他们必然受到驻在国法律和我国国内法律的双重约束。领事保护与协助工作的这些特殊性决定了对海外中国公民和机构权益的保护必须限定在“正当”的范围之内。

另一方面,保护海外中国公民和机构的正当权益,是我国宪法和有关法律的明确要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,每一项立法都必须符合宪法精神,坚持依法治国首先要坚持依宪治国。《宪法》第五十条规定,“国家保护华侨的正当的权利和利益”,将维护海外中国公民的正当权益确立为宪法性原则。《国家安全法》第三十三条规定,“国家依法采取必要措施,保护海外中国公民、组织和机构的安全和正当权益,保护国家的海外利益不受威胁和侵害”,从国家安全的角度进一步强调了维护海外中国公民和机构正当权益的重要性。此外,《驻外外交人员法》第五条规定,“驻外外交人员应根据职责和分工,履行维护中国公民和法人在国外的正当权益的职责”,而提供领事保护与协助则是履行这一法定职责的具体方式。因此,外交部和驻外外交机构通过领事保护与协助的方式保护海外中国公民和机构的正当权益,是对《宪法》、《国家安全法》以及《驻外外交人员法》等有关法律条款的具体化。

因此,坚持以保护正当权益为基准,积极开展领事保护与协助工作,既是全面推进“依法治国”和健全“依法行政”的必然要求,也是驻外外交机构和驻外外交人员的职责所在。那么,正当权益的具体内涵是什么?哪些不属于正当权益的范畴?笔者认为可以从以下几个方面来理解。

首先,正当权益原则要求海外中国公民和机构的行为必须符合驻在国法律。据外交部领事保护中心的不完全统计,目前中国公民在国外因违法犯罪被判入狱人数近5000人。这些中国公民海外违法犯罪的案件,不仅给当事人自身及其家庭带来沉痛后果,更损害了我国国家形象、双边关系和国家利益。对此,领事保护与协助工作要坚守“不纵容、不袒护”的鲜明立场,在维护当事人应依法享有的基本权益和人道主义待遇的同时,不能帮助这些人减轻或逃避法律的惩罚,更不能成为违法犯罪行为的“庇护所”。

其次,正当权益原则要求海外中国公民和机构的行为必须符合中国法律。中国特色社会主义法律体系在2011年已经形成,我国各项事业发展步入法制化轨道,海外中国公民无论走到哪里,都具有遵守我国法律的义务。实践过程中就出现了某些行为虽然符合驻在国的法律,但违反了中国法律的情形。例如我国法律明确禁止赌博,而一些公民财迷心窍、心存侥幸,暗自去一些周边国家赌场进行赌博活动,引发相应纠纷。这种投机取巧、违反中国法律的行为,不能成为领事保护与协助的对象。

第三,正当权益原则要求海外中国公民和机构寻求领事保护与协助的内容应当合理,无法获得超出驻在国国民待遇范畴的保护。无论是根据国际法的对等原则,还是依照我国与其他国家缔结的双边领事条约,都要求驻外外交人员在从事领事保护与协助工作时必须尊重驻在国特殊国情,遵守驻在国法律法规,不能满足当事人超出驻在国国民待遇的要求,例如不能帮助中国公民在治疗、拘留或服刑期间获得比当地人更优的待遇。

最后,正当权益原则要求海外中国公民和机构承担本应由其自行承担的责任和义务。领事保护与协助工作维护的是公民自身权益。“私权自治”,自身责任应由本人承担。同时,领事保护与协助工作由外交部和驻外外交人员进行,利用的是有限的外交和行政资源,应进行合理的分配和使用,不应动辄用国家资源为当事人的个人行为“埋单”。例如,领事保护与协助工作不能仲裁或解决海外中国公民和法人与他人的各类纠纷,不能替当事人在当地谋职或申办居留证、工作许可证等证件等。中国公民在海外遇到困难,驻外使领馆可以协助联系有关机构、组织提供救助,但相关费用应由公民自行承担。

“法者所以兴功惧暴也,律者所以定分止争也,令者所以令人知事也”。法律最为基本的作用即为“定分止争”。明确法律关系中各主体权利义务的边界和归属在立法过程中具有夯基垒台的根本性地位。当前,领事保护的国内立法仍属空白,我们有必要出台领事保护立法,对海外中国公民和机构正当权益的内容和界限进行原则规定,对领事保护与协助工作做出进一步规范,以引导我国公民和机构形成理性预期,进一步提升我国海外公民和机构权益保护工作的科学化、法制化水平。

同时,驻外外交机构和驻外外交人员在从事领事保护与协助工作的过程中,也必须以正当权益原则为基本出发点,必须同时兼顾国内法、驻在国法律及国际法的要求,必须在职责范围内尽职履责。以正当权益为纲,织领事保护之网。这既是对有限外交和行政资源的合理分配和使用,也有助于更好地履行外交机构职责,织密这张维护广大海外同胞安全与合法权益的“保护网”。(张雨晴 作者系外交部领事保护中心工作人员)

(责编:杨牧、刘洁妍)

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