有一个最熟悉的陌生人，叫美国总统。

别说普通人对白宫内的一切究竟怎么运行不清楚，就算是为当选拼尽全力的各路竞选人，对于这份工作究竟意味着什么，恐怕也谈不上完全了解。谈起这份总是与权力相伴的职业时，美国前总统艾森豪威尔就曾说，不要说指挥美国，能指挥白宫就不错了。言语间满是过来人的无奈。

眼下，特朗普搬进白宫的日子日益临近。是这份工作改变他，还是他改变这份工作，也正成为美国上下关注的焦点。

“帝王总统”

美国宪法规定，行政权属于美利坚合众国总统，总统为合众国陆海军的总司令，总统有权缔订条约，可以任命大使和公使，事实上给了总统承认外国政府的权力。

当然，美国总统的权力也是动态和不断发展的。在乔治·华盛顿、托马斯·杰斐逊担任总统的时代，总统处理的事务并不多，谁要有兴趣和总统交流，可以给总统写信，甚至能跑到白宫同总统聊聊天。

美国建国两百多年来，总统权力不断膨胀，著名历史学家亚瑟·施莱辛格称之为"帝王总统"。特别是在20世纪，联邦政府对经济的干预不断增加，政府主管的福利项目达到前所未有的规模，联邦政府权力大大增加，总统直接拥有的权力“水涨船高”。

此外，冷战期间，美苏不断出现高密度对抗，这就要求政府有快速高效的决策体系。总统主管外交的权力随之得到巩固，主要体现在总统的“战争权”不断增加——尽管国会有宣战的权力，但是总统不断绕开国会宣战程序，在海外进行军事行动。

“政治分肥”

新总统当选第一件事就是组建行政班子。美国总统要任命约4000名官员，包括各部部长、大使、公使及领事等。这些官员多数是总统本人的亲信或者认同其执政理念、竞选过程中出过钱或帮过忙的人。

当选总统特朗普眼下最重要的事就是加紧物色人选。目前已经确定的主要提名人选包括，雷恩斯·普利巴斯出任白宫办公厅主任，史蒂夫·班农出任首席战略顾问，迈克尔·弗林任国家安全事务助理，杰夫·塞申斯任司法部长，贝特西·德沃斯任教育部长，迈克·蓬佩奥出任中央情报局局长，尼基·海利出任美国常驻联合国大使。

2016年8月，竞选进入关键时刻，右翼代表人物、媒体人班农出任特朗普竞选团队CEO，特朗普当选后，为班农创造了一个新职位总统“首席战略顾问”。图片来自“Daily Beast”网站

不过，舆论最为关注的“内阁首席部长”国务卿一职尚未确定。前马萨诸塞州州长米特·罗姆尼、前纽约市长朱利安尼、参议院外交委员会主席柯克等都是潜在提名人选。另外，据说特朗普正在考虑提名前美国中央司令部司令詹姆斯·马蒂斯为国防部长。

从目前已经入阁人员名单看，较早获得提名的多是特朗普的坚定支持者。塞申斯是第一位支持特朗普的联邦参议员。普利巴斯一直顶住共和党内部建制派压力，给予特朗普坚定支持。班农曾是特朗普竞选团队CEO，为其成功当选立下了汗马功劳。德沃斯是共和党的重要捐赠人。

一些提名也颇有争议，比如弗林曾在奥巴马政府担任国防情报局局长，但最终被炒。弗林自称被炒是因对国会说了“美国不如几年前安全”的真话。但有报道称，弗林好与人争辩，管理风格引起众人不满。这回特朗普提名他为国家安全顾问，这一职位任命不需要参议院批准，否则他的提名可能会面临很大阻力。此外，塞申斯在上世纪八十年代曾因反对“民权运动”言论失去联邦法官任命。班农也曾因种族歧视言论、反移民言论等受到批评，被认为是右翼代表人物。

“说服的权利”

美国政治学家理查德·诺伊施塔特曾指出，美国总统的权力实际上就是说服的权力。要说服别人，总统首先得有相对稳定的执政理念和政策规划。

对于美国总统的权力，很多地方宪法没有明确说明，需要总统不断争取，不过曝光度极高的总统职位本身就是直接吸引民众支持的“绝佳讲坛”。上图为2016年奥巴马参加CNN组织的“市政厅会议”。中图为2011年奥巴马通过推特同民众交流。下图为2014年奥巴马在白宫接受PBS专访。图片均来自白宫官网

虽然现代传播手段给总统带来更多直接同民众对话的机会，但是总统要想让对话达到预期效果却并不容易，盖洛普的统计显示，美国总统第二任期内的工作认可度一般远低于第一任期，总统同民众关系的“蜜月期”难长久。图片为盖洛普网站截屏

美国舆论普遍认为，特朗普获胜的最大原因是美国民众对现状不满。但特朗普之前没有执政经验，因此他的当选也给美国内外政策带来很大的不确定性。

从竞选到候任，从候任到将来正式就职，特朗普的身份不断在改变，他提出的政策也在不断变化。比如，竞选时特朗普表示将废除“奥巴马医保”，当选后又表示，将保留“奥巴马医保”中“好的部分”。竞选中特朗普承诺遣返1100万非法移民，在美国墨西哥边境修建“隔离墙”，暂时禁止来自威胁美国安全地区的穆斯林入境。当选之后，特朗普团队悄悄删除了其网站上有关“禁止穆斯林入境”的演讲内容。针对“隔离墙”，特朗普也改口称，“墙”的形式可能多样，或许一部分是“栅栏”。

“两个总统”

美国著名政治学家亚伦·维达夫斯基曾提出“两个总统”理论，即在外交上，总统的权力更大，受国内制约较少，但在内政方面，国内因素对总统的制约更大。换句话说，美国总统这个角色是分裂的——在外交上，他拥有更多话语权，更显“牛气”，但在内政方面，总统却远非“神通广大”，经常不得不“夹起尾巴做人”。

以奥巴马为例就能看出“两个总统”现象的存在。奥巴马第二任期内，外交、内政齐出手，期望给自己留下政治遗产。他竭力改善同古巴关系、完成伊朗核谈判、推迟从阿富汗完全撤军、推动移民改革、支持清洁能源发展、推出控枪行政命令……从这一系列政策的结果来看，外交上奥巴马的自主权显然更大，而在内政上，几乎寸步难行。

2016年1月，奥巴马在白宫召开新闻发布会，谈到枪支暴力给美国社会带来的伤痛，不禁潸然泪下。奥巴马提出的多项控枪措施都遭到共和党人和利益集团的强烈反对。图片来自CNN

外交事务专业、复杂、有一定的保密性，一般国会议员既不特别关心，也没有参与的经验与知识。此外，国会有435名众议员，100名参议员，主要分属两大政党，权力分散，决策缓慢，往往跟不上外交世界的节奏。当然，国会也会参与外交事务，设有外交委员会等多个与对外事务相关的常设小组。有学者指出，涉及对外事务，国会在结构性问题、战略性问题、危机处理问题上的作用依次衰减。

然而，在内政问题上，议员和一般民众的利益密切相关，拨款、政府项目、社会议题都和选区相关，必然是各位议员力争的项目。因此不难理解，在阿富汗撤军这样的问题上，奥巴马基本上自己说了算。在同古巴恢复外交关系、完成伊朗核谈判等问题上，奥巴马虽然遇到了共和党议员的反对，但很大程度上仍能按照自己的意愿行事。但在财政预算、税制改革等问题上，奥巴马都遭到了共和党人和保守派人士的强烈反弹。2014年11月，奥巴马颁布行政命令，进行移民改革，结果26位州长联合向联邦法院提起诉讼，该行政命令最终被美国第五上诉法院裁定为不合法。

“否决体制”

尽管谁都说美国总统是全球权力最大的人之一，但在美国“三权分立”的体制下，总统的日子往往也不好过。国会可以通过拨款、人事任命表决等多种方式获得与总统谈判的筹码，最高法院能够通过违宪审查决定总统的行政命令和重要政策是否违反宪法。这些制度的本意是促成妥协，寻求最佳方案，但现实中却往往因党派纷争形成政治僵局。

美国西北大学政治学教授本杰明·佩奇告诉笔者：“这种现象的深层原因是美国政治的否决机制和美国政治高度极化，两党寻求的政策差异太大。两党可以通过参议院、众议院或者最高法院轻易阻碍白宫出台相关政策，因为美国重大决策需要以上四个部门取得共识。”

同时，作为联邦制国家，美国各州保有广泛的权力，归属地方管辖范围的事务，总统也无能为力。2015年“格雷案”发生后，美国舆论多有要求奥巴马政府立即“改造”和“重新培训”巴尔的摩警察队伍的声音。对此，奥巴马明确表示，城市警察力量不属联邦，他没有权力要求巴尔的摩警察进行培训。

此外，在社会层面，利益集团比如美国步枪协会、美国医学协会、工会、犹太人游说集团、军工企业等都能在各自领域调动极大资源，影响美国政府决策。华盛顿还有数不清的智库，它们的声音在政策制定中也不可忽视。

最后，美国总统还要当心自身的“后院失火”，部门利益冲突往往难以避免。就拿外交决策团队来说，美国现代史上，国务卿、国防部长、国家安全事务助理立场不一的事情并不少见。

总统工作催人老，图为奥巴马、林肯第一任期前后照片对比图，布什任期前后照片对比图。图片来自网络

正因为美国总统权力面临多方制约，因此参选人竞选中做出的很多承诺并不能当真。这也是为什么奥巴马不久前说：“现实会迫使特朗普调整立场。”奥巴马本人曾发誓要改变华盛顿政治，但8年过去了，华盛顿的风气真的变了吗？(人民日报全媒体平台·一秒世界工作室出品，首发于微信公号“镜鉴”(jingjianpd))

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