中国国家主席习近平统筹国内国际两个大局，立足当前，着眼长远，提出推进“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（简称“一带一路”）建设的重大倡议和构想。“一带一路”的构想既顺应了地区和全球合作潮流，又契合沿线国家和地区发展需要，近年来引起世界沿线国家的广泛共鸣。其中，建设“21世纪海上丝绸之路”的倡议更将发展的眼光引向了广阔的蓝海。

进入21世纪，海洋这片无垠的蓝色疆域，逐步取代过度开发的陆地，成为各国激烈争夺的发展空间。除海洋油气、海洋矿产等海洋资源的勘探开发问题外，各国在海洋治理方面的矛盾也日益尖锐。“一带一路”倡议构想的两条海上丝绸之路均经过南海。因牵涉到中美两大巨头，南海问题形势复杂，争端频现，能否得到较好的解决关乎到“21世纪海上丝绸之路”的前景，这又与维护中国海洋主权紧密相关。由此，建设“21世纪海上丝绸之路”需要解决的海洋治理问题不仅包括海洋资源、海域划界、岛礁主权等比较复杂的争端和争议，也包括领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及公海区域特定事项的管辖权等基础性的争议。这些基础性问题关系到整个“21世纪海上丝绸之路”建筑的安危。本文拟从我国领海制度的发展沿革出发，对建设“21世纪海上丝绸之路”所必须解决的基本问题浅析一二，希望能够以史为鉴，面向未来。

中国有长达32000多公里的海岸线，其中大陆海岸线达18000公里，古代海上丝绸之路在这里曾经绵延了2000多年。唐宋时期，由广州经南海、印度洋，到达波斯湾各国的航线，是当时世界上最长的远洋航线。元代时，泉州成为世界第一大港，海上贸易东至日本，西达东南亚、波斯、阿拉伯、非洲。明代更有郑和带领中国大明皇朝的200多艘船在世界海域上纵横驰骋，造访各国，加强了中国与世界的联系，传播了先进的中华文明，促进了东西方文明间的交流。

然而，清代的严格海禁却令当时的中国由海洋强国变为海洋弱国。满清封建统治者只知夜郎自大，闭关锁国，对国际法一无所知，更无从谈起海洋法。虽然在一些清政府与外国缔结的条约（如1844年的《中美五口通商章程》）中规定了一些涉及海洋法的概念或用语，但清政府对于建立领海制度的重要性和意义却不甚了解。对此，我国国际法专家、领海法研究的先驱刘泽荣曾在其1965年出版的《领海法概论》一书中提到，1899年中墨通商条约第1条规定，彼此均以海岸去地三力克为水界，中文的水界在英文中是“territorial waters”，即领海，如此中墨两国彼此承认9海里宽度的领海，但只说明适用于海关监管方面，这就在很大程度上冲淡了领海的意义。可见，清政府只是因具体的、偶发的事件被动地对海洋法的规则有所了解而已。

1911年辛亥革命推翻了清王朝，建立了中华民国。较落后的清政府而言，在了解和运用国际法方面，民国政府的确取得了一定的进步，但在建立和健全领海制度方面却相差无几。民国政府各部门虽几经酝酿，却始终没有统一公开颁行和实施过正式的领海制度。唯一值得一提的是，1921年海界委员会讨论有关问题时，曾将“潮落之处”或沿海大地自身照潮落之地点为领海外推算的起点，算是依照当时的国际惯例对中国领海的基线进行了非正式的规定。

直到1931年4月，在行政院第21次会议通过领海界限为3海里及海关缉私范围为12海里的建议案后，中国领海宽度和海关监管区的范围才被正式规定。这还是因为在1930年召开的第一次海牙国际法编纂会议上，国民政府代表声明赞同3海里领海宽度。因此可以说，在新中国成立之前，旧中国一直没有建立规范的领海制度，这对维护国家海洋主权极为不利。

1949年中华人民共和国成立后，废除了民国政府的法律，但建国初期却尚未对外公布新的领海制度。因此，旧法已废而新法未立，可以说当时中国的领海制度在立法方面处于“空窗期”。这就不免给他国以可乘之机。当时，在本属于我主权海域的海洋上，外国舰船恣意来去，别国渔船大肆捕捞。美国更是公然入侵，派遣舰队干涉我国内政。而中国渔船在国外航行不时被抓被扣，极大地影响了中国的国际形象和民族尊严。维护国家海洋主权形势紧迫，刻不容缓。

1958年8月的北戴河会议在中国领海制度发展史上具有里程碑式的意义。决策召开这次会议的正是毛泽东主席。会议召开前，毛主席亲自致电周恩来总理，谈到领海问题的重要性，并要求召集外交部专家共同研究。8月22日，周总理安排以国务院名义将著名法学家、曾任远东国际军事法庭中国检察官首席顾问的倪征燠请到北戴河毛主席住所，研究领海问题。倪征燠详细地向毛主席介绍了领海的地位与作用，划分领海的方法以及世界各国采用的领海制度。

虽然国际法早已承认国家有权划定领海并对领海具有主权，但当时各国对领海宽度的确定是自由决定的。因1702年荷兰法学家宾刻舒克提出了“陆上国家的权力以其炮火射程所及的范围为限”来确定领海宽度的原则，一些国家便先后依此原则宣布其领海宽度为3海里。但这一原则并不具有普遍国际法的地位，一些国家不采用该原则，而依其国家利益和海防的需要确定其领海宽度。在1930年的海牙国际法编纂会议上，40个到会国家中，有33国提出了不同的主张，其中，美、英、日等12国坚持3海里的领海宽度，而主张采用更大的领海宽度的也有21个国家，有主张为4海里、6海里、8海里、12海里的国家，甚至还有宣布20海里宽度的国家。

据此，倪征燠指出，历史上还没有一个公认的统一的领海宽度，发达国家主张领海宽度为3海里，其目的是凭借他们的经济、军事实力肆意侵犯其他国家海域的海洋资源，而发展中国家为保护自己领海主权及国土安全，多主张12海里甚至更大的领海宽度，设立12海里的领海宽度比较符合我国实际情况。毛泽东主席仔细听取了倪征燠的建议，又多方听取专家意见后，最终决定采用12海里的领海宽度。

1958年9月4日，《中华人民共和国关于领海的声明》正式颁布，对我国的领海制度作了原则规定。声明宣布中国领海宽度为12海里，适用于中国的一切领土，包括大陆及沿海岛屿，和大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛，澎湖列岛、东沙、西沙、中沙、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。声明还宣布中国领海基线采用直线法划定，即以连接大陆岸上和沿岸外缘岛上各基点之间各直线为基线，从基线向外延伸12海里的水域为中国领海。一切外国飞机和军用船舶，未经中国政府许可，不得进入中国领海和领海上空。任何外国船舶在中国领海航行，必须遵守中国政府的有关法令。这份声明对确立我国的领海制度，维护我国领海主权意义重大。但其规定得比较原则又未随后公布基点和基线，不利于法律的实际执行和维护海洋主权的实际操作，从立法角度来说还有待于完善和健全。

此后，由于种种原因，我国又进入了相对封闭的阶段，且自60年代起，科技进步推动国际海洋法出现了专属经济区制度和国际海底制度等新制度，旧有的领海制度、大陆架制度也有了一些新的变化等。因此我国的海洋立法在这一阶段处于搁置状态，没有采取进一步建立健全领海制度的举措。

不仅如此，新中国领海制度并非直线式发展，到了70年代，还经历了一些小小的曲折，导致1958年声明宣布的12海里的领海宽度险些遭到废止。当时，拉丁美洲的反霸斗争进行的如火如荼。因拉丁美洲33个独立国家几乎全都濒邻海洋，大陆海岸线长达45000多公里，所以二战后，拉美国家极其重视利用本国的海洋资源发展民族经济。1947年，智利和秘鲁率先提出将各自海洋的管辖权扩大到沿海200海里，随后其他拉美国家纷纷附骥，在第三世界国家中影响很大。中国在当时正值文革时期，中央不仅支持拉美国家反对海上霸权，还有意将1958年宣布的12海里领海宽度扩至200海里。并且，时任外交部副部长的乔冠华在1973年的联合国大会的正式发言中将提到200海里领海权问题。这一主张一旦在联合国大会上公开宣布，历史就将被改写，一些重大问题将会变得更加复杂。

1973年9月，在乔冠华即将在联合国大会上正式发言前，时任联合国海洋法会议中国代表团顾问、当代著名国际法学家厉声教就领海宽度问题的一份上书得到了周恩来总理的关注与及时回应，就此改变了历史。厉声教提出，当时除巴西和乌拉圭两国坚持200海里领海的主张外，大多数拉美和非洲国家都没有明确提出200海里领海，他们所主张的“200海里”其实是专属经济区，应该根据大多数发展中国家的意见确定我国领海宽度。周总理敏锐地意识到，厉声教所提出的意见是有道理的。当时是特殊时期，“领海”和“专属经济区”的概念被内部材料和媒体混淆，以至于中央误以为大多数拉美和非洲国家都主张200海里的领海宽度，才会主张支持200海里的领海宽度。周总理当机立断，对厉声教的材料标以“特急”，又提出了自己的修改意见，外交部因此得以将文件火速传至乔冠华手中，令其在联合国大会上做公开发言前及时修改了发言稿。周恩来的英明决策和快速部署，将一场险些使国际问题复杂化的事件迅速消弭于无形，同时也为我国以后的海洋立法打下了良好的基础。

随后，1973年12月，联合国开始召开在国际法历史上地位崇高的第三次海洋法会议。这次会议一开就开了九年，直到1982年12月方告结束。这次会议签署的《联合国海洋法公约》，地位仅次于《联合国宪章》，被认为是最全面完整的海洋法法典。此公约对领海、毗连区、大陆架、专属经济区等重要概念进行了界定，该公约第3条“每一国家有权确定其领海宽度，直至从按照本公约确定的基线量起不超过12海里的界限为止”的规定确定了12海里的领海宽度，公约还就一国可对距其海岸线200海里（约370公里）的海域拥有经济专属权等进行了规定，对当前全球各处的领海主权争端等具有重要的指导和裁决作用。

《联合国海洋法公约》1982年在牙买加开放签字，在周总理的英明决策下坚持了12海里领海宽度的中国成为第一批签字国，对此公约的产生作出了贡献。公约1994年生效，现已获得150多个国家批准。

随着中国的改革开放和沿海经济的振兴发展，为了进一步完善我国的领海制度，行使《联合国海洋法公约》规定的权利并履行义务，1992年9月25日，我国全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过了《中华人民共和国领海及毗连区法》，并于同日由国家主席公布生效。我国历史上关于海洋的第一部基本法律终于诞生了。该法全面规定了中国领海及毗连区制度，规定中国领海宽度从领海基线量起为12海里，领海基线采用直线基线划定，由各相邻基点之间的直线连接组成。中国领海的外部界限为一条其每一点与领海基线的最近距离等于12海里的线。上述规定与我国政府1958年关干领海的声明的规定是一致的，同时也符合1982年《联合国海洋法公约》第3、4、5、7和第8条的规定。

该法还确立了领海的法律地位，规定中国领海是中国领土的组成部分，中国对其领海具有主权。这种主权及于领海上空，领海的海床及底土。该法在规定了我国领海主权的同时还规定了外国船舶通过领海的原则，即外国非军用船舶，享有依法无害通过中国领海的权利。外国军用船舶进入中国领海，须中国政府批准。这一规定说明我国只承认外国非军用船舶享有无害通过领海的权利，外国军用船舶不享有此项权利。它们要进入中国领海必须获得我国政府批准，未经批准而进入领海的行为构成对我国领海主权的侵犯。我国对此有权采取必要的措施予以制止或惩罚。上述规定与1958年的声明和1983年公布的《海上交通安全法》是一致的，符合我国的一贯立场和国际实践，有利于限制军事大国在领海、领空的自由活动，维护我国海防安全。

该法还就外国船舶通过领海的义务和对外国船舶管理等方面进行了较为全面的规定，如外国船舶的无害通过义务和中国政府有权采取扣船、逮捕、审判和处罚等一切必要措施，以防止和制止对领海的非无害通过的属地管辖权，以及任何国际组织、外国的组织或个人，在中国领海内进行科学研究、海洋作业等活动，须经中国政府或者其有关主管部门批准，遵守中国法律、法规等等。

自《中华人民共和国领海及毗连区法》公布并生效之日起，我国的领海制度得以全面确立，国家领海主权的维护真正有法可依。该法为我国今后建立专属经济区和大陆架制度提供了坚实的基础，对我国的海洋立法影响重大。

但该法仍尚未公布我国领海的基点、基线。虽然该法第15条规定，领海基线由中国政府公布，但截至目前，政府尚未公布基点和基线。领海基点不确定，就不能划定领海基线，我国领海具体的外部界限，即我国领海范围也就无法确定。因此，目前我国领海的外部界限和领海范围实际上并未确定。因此，联系南海问题相关的争议和纠纷的实际情况，我们会发现，一旦外国船舶以非无害方式进入我国领海，从事捕捞、测量等活动，甚至运载核废料污染我国领海等，均可借口我国领海的外部界限尚未具体制定而拒绝承担责任，从而逃避我国的法律追究。更何况，若领海基线不定，将直接导致毗连区、大陆架、专属经济区的界限都无法界定，这十分不利于维护国家海洋主权和维护我国在这些区域的合法权益。

实际上，要扫清横亘在新的海上丝绸之路面前的障碍，须得妥善处理好南海问题，而前文所述的海洋立法问题的解决，恰恰构成了解决南海问题的基础。

前事不忘，后事之师。毛泽东主席和周恩来总理等老一辈党和国家领导人都曾积极致力于中国领海制度的建立和健全，对其予以高度关注和悉心研究。在习近平总书记和党中央的领导下，通过认真总结我国关于领海的管理和控制的实践，结合国际实践和国际公约的规定，中国领海的基点和基线应得到尽快确定和公布，以便继续建立和健全我国领海制度。在此基础上，“21世纪海上丝绸之路”建设将顺利推进，中国将再次成为海洋强国，在无限蔚蓝的疆域里再创辉煌。

分享让更多人看到