中国是为全球减贫做出最大贡献的国家。

世界银行数据显示，1978年，全球贫困线以下人口减少了8.5亿，占全球总人口的70%。中国是第一个实现联合国千年发展计划减贫目标的发展中国家。联合国秘书长古特雷斯2017年2月在慕尼黑安全会议上表示，“中国是为全球减贫做出最大贡献的国家”。两年后，在参观中华人民共和国建国70周年成就展期间，古特雷斯由衷地感慨道：“中国让8亿人脱贫，谱写人类减贫历史的辉煌篇章”。中国减贫成绩单的确令人叹为观止：40年改革开放让7.4亿中国人摆脱贫困，贫困率降低了94%。1990-2015年，发展中国家近三分之二的贫困人口在中国。截至2019年底，中国极端贫困人口降至550万人（占14亿人口的0.4%）。让我们做个横向比较：1979年美国的贫困发生率为0.5%，2016年上升至1.2%。

中国如何用两代人的时间完成了这一举世瞩目的壮举呢？回顾来路，不难发现，中国的扶贫战略深思熟虑、立足长远、综合全面、覆盖全国。我们习惯上将中国迄今为止的扶贫划分为五个阶段。第一个阶段是1978至1985年，主要扶贫举措是发展农业，降低贫困率。第二个阶段是1986至1993年，政府第一次比较明确地制定了全国性农村扶贫开发计划。第三个阶段是1994至2000年，《国家八七扶贫攻坚计划》出台，目标是用7年的时间基本解决剩余的8000万农村贫困人口的温饱问题。第四阶段和第五阶段分别是2001至2010年和2011至2020年，中国政府分别出台了《中国农村扶贫开发纲要（2001至2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011至2020）》。

中国扶贫工程的五个阶段

第一阶段

建国初期，中国农村贫困面很大。农村贫困人口基数大是多方面原因造成的，最根本的原因是农村落后的生产方式不符合社会生产力发展的需要，客观上要求调整农民与土地的关系。1978年，农村开始实施经济体制改革，主要目的是改变土地资源的配置方式，用家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度。部分私有化给予农户在承包的土地上“种什么和怎么种”的自主权。同时，政府提高粮食收购价格，放开农村市场，扶持乡镇企业。

据统计，1978-1985年，农村人均粮食产量增长14%，棉花增长73. 9%，油料增长176. 4%，肉类增长87. 8%；农民人均纯收入增长了2. 6倍；没有解决温饱的贫困人口从2. 5亿人减少到1. 25亿人，占农村人口的比例下降到14. 8%；贫困人口平均每年减少1786万人。各地出现了很多半私营性质的小企业。但是，私营经济作为新生事物经过了很长时期的发展才融入城市经济体系，进入首都地区则更晚。

刘桂仙经营的首都首家个体餐馆——“悦宾餐馆”是扶贫工程第一阶段典型的创业案例。刘桂仙生于河北，和丈夫在北京打工，育有五个子女。苦于生活无以为继，夫妻俩决定开餐厅。悦宾餐馆一开业就门庭若市，甚至要排队等位，慕名而来者不乏外国使馆人员和记者。悦宾餐馆的名气越来越大，1981年春节，国务院副总理姚依林和陈慕华也走进了翠花胡同的这家个体餐馆。悦宾餐馆不仅养活了刘桂仙一家四代，还让这家人过上了殷实的日子。

第二阶段

第一阶段取得的成绩坚定了改革的信心。1986年，中国开始实施区域开发带动扶贫的开发式扶贫行动。扶贫工作以贫困问题突出的农村地区为重点，尤其是少数民族地区和边疆地区。1986年，国务院成立扶贫开发领导小组，在省市县乡镇都设立有扶贫开发办公室，确定了332个国家级贫困县。这一阶段的主要扶贫措施包括：扶贫贴息贷款、以工代赈和财政发展资金等。

扶贫贴息贷款面向贫困县农户、工业企业和农业企业。以工代赈是指受赈济者参加修路、灌溉、饮用水供应等基础设施工程建设获得劳务报酬。财政发展资金主要解决贫困地区的融资困难，用于技术推广，提升教育医疗水平。贫困地区还享受一定的税收优惠。

这一阶段的扶贫政策取得了显著成效，农村贫困人口由1985年的1.25亿减至1993年的8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6. 2%；贫困人口占农村总人口的比重从14. 8%降至8.7%。

第三阶段

1994年4月15日，国务院制定并公布实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，计划力争用7年的时间解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题。这是中国第一部明确规定具体目标、任务、措施和动态框架的减贫行动计划，许多政策措施具有很强的开创性。例如，从1994年起，财政每年拨出10亿元扶贫贷款支持贫困地区发展基础设施，帮助贫困人口就业。重点工作包括扩大投资规模，加快贫困地区公路、铁路建设，发展内河交通，加快实施送电入村，解决居民和牲畜饮用水问题，全面扫盲，提高小学教育适龄儿童入学率，组织开展成年人再就业培训等。贫困县村镇通电话、通邮政的比例显著提升，为贫困地区居民专业技能培训和就业能力提升创造了更好必备的技术条件。

每年10亿元扶贫贷款充分发挥了作用。老少边穷地区新办企业减征或免征所得税3年的政策大大活跃了落后地区的经济。放权调用地方储备粮也是对贫困户的切实帮助。中央规定，各省市财政必须筹措资金支援贫困地区。广东、福建、浙江、江苏、山东、辽宁等经济大省出资设立了中西部财政专项扶贫基金。国家商业银行每年为贫困地区提供一定金额的项目贷款。

中国的扶贫减贫具有真正的普惠性。1996年全国扶贫开发工作会议后，中央财政用于治理贫困的年度资金规模上调了50%。1986年确立的财政资金帮扶的三大措施，即扶贫贴息贷款、以工代赈和财政发展资金，继续保留。农村贫困人口由1993年的8000万减至2000年的3200万人。

第四阶段

2001年5月，国务院发布《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，以此为标志，中国的扶贫开发工作进入了一个新阶段。它对今后十年扶贫开发的奋斗目标、基本方针、对象与重点、内容途径以及政策措施做了明确规定。全国贫困地区和其他地区共确定了15万个贫困村。深度贫困地区在农村税费改革中享受优惠政策，优先使用扶贫基建资金和社会发展资金。人力资本聚集和社会发展是扶贫工作的重中之重，政府鼓励贫困村发动群众广泛参与扶贫减贫。

第四阶段，国务院扶贫开发领导小组确立了扶贫工作的三大方针：坚持综合开发，全面发展；提高贫困群众的科技文化素质，扩大贫困地区劳务输出，推进自愿移民搬迁；积极推进贫困地区产业化经营，通过区域发展扶贫减贫。这些措施不是自上而下的，而是农村群众的自主选择。为帮助贫困地区劳动力向城市转移，各地出台了一系列政策，帮助贫困地区青年在城镇就业。地方政府积极开展贫困地区劳动力职业技能培训，组织和引导劳动力向沿海发达地区和大中城市健康有序流动。

国务院扶贫开发领导小组和中国农业银行配合协调，帮助贫困地区发展多种经营，开设各种可以创收增收的农业企业，尤其是各种新型农业产业。有资质的农村企业可以向当地农行申请补贴贷款，生产特定种类农产品的困难农户可以间接通过这些农业企业申请贷款。农行将“不少于500个农户使用企业服务”作为发放补贴贷款的硬性审核条件。

《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》充分激发了地方的发展潜力，基础设施投资惠及大量农户。农村贫困人口由2000年的3200万减至2007年的1500万人。

第五阶段

俗话说：站得高看得远。 2011年年底，中共中央、国务院在前30年扶贫经验的基础上出台了《中国农村扶贫开发纲要（2011至2020年）》。当年，中央大幅提高中国扶贫标准，当年农村贫困人口增加到1.66亿人。新《纲要》的目标是，到2020年，农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，扭转贫困地区和非贫困地区经济社会发展差距扩大的趋势。十八届五中全会提出，全国仍有14个集中连片特困地区、832个扶贫重点县、片区县、12.8万个贫困村。为了切实帮助低收入农户和个别极贫人口，工作重点主要在贫困农户。

2013年11月3日，习近平总书记在湖南湘西首倡“精准扶贫”。2016年，中国启动了精准扶贫五年专项计划，坚持脱贫攻坚“五个一批”，即通过扶持生产和就业发展一批、通过易地搬迁安置一批、通过生态保护脱贫一批、通过教育扶贫脱贫一批、通过低保政策兜底一批。

脱贫攻坚阶段，落实“五个一批”方略要求地方政府充分调动各方力量。为取得切实成效，加强基层管理，国家从中央、省、地区层面调集有经验的干部深入12.8万个贫困村开展帮扶工作。各种社会组织、学术机构和志愿者也积极参与扶贫调研。

中国共产党扶贫减贫的决心和努力取得了预期效果：贫困发生率降低了90%，农村贫困人口从2010年的1.66万减至2018年的1600万人。（待续）

作者是政治学博士、上海合作组织前秘书长（2016-2018年）、太和智库高级学者 

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