2019年5月23—26日，欧盟迎来五年一度的欧洲议会选举。选举结果进一步凸显了欧洲政治碎片化的特征，使欧盟未来政策变数加大。但总体来看，亲欧盟团体在新一届欧洲议会中仍保持多数地位，疑欧派影响有限，欧盟总体发展依然将沿旧有逻辑趋势演进，但治理难度较前复杂。

欧洲议会

2019年选举形势分析

本次欧洲议会选举在28个欧盟国家举行，产生了751名新一届欧洲议会议员。英国原定于2019年3月29日正式脱离欧盟。2018年2月，欧洲议会投票通过决议，宣布如果英国准时“脱欧”，本届欧洲议会议员人数将减少至705名。由于英国未能按时“脱欧”，欧盟同意英国可以将“脱欧”时间推迟至2019年10月31日。英国与其他国家一同参与了欧洲议会选举，欧洲议会也保留了2014年选举时的议席总数。2019年欧洲议会选举延续了此前欧洲政治碎片化的特征，主要表现为传统主流政党地位的继续下滑和中小新兴政党的活跃。

第一，传统主流政党的地位进一步下滑，失去了过去的控制能力。在以往历届欧洲议会中，代表中右基督教民主党人的欧洲人民党（EPP）和以社会民主党（S&D）为主体的社会主义者与民主主义者进步联盟始终控制着多数席位。但2019年的欧洲议会选举结果显示，两大党团在此次选举中虽然保住了前两大党团的地位，但损失了近70个席位，首次失去欧洲议会多数地位。从具体党派看，两大党团地位下滑主要体现在欧洲大国的传统大党中。如人民党党团中损失最大的是法国共和国人党（减少12席）、意大利力量党（减少7席）、德国基民盟（减少5席）和西班牙人民党（减少4席）。而在中左翼的社会主义者与民主主义者进步联盟中，损失最大的也是几个大国的社会民主党，包括意大利民主党（减少12席）、德国社会民主党（减少11席）、英国工党（减少10席）和法国社会党（减少8席）。另外，英国“脱欧”迟迟不决也严重影响到了身处保守党人党团（ECR）的英国执政党保守党，它在此次选举中仅赢得4个席位（减少15席）。

第二，两个亲欧党团，即奉行自由主义的中间联盟和奉行生态主义的绿党组织在此次选举中表现突出，成为左右本届欧洲议会政策倾向的关键角色。在本次欧洲议会选举中，位居政治光谱中间位置的自由主义者和民主主义者欧洲联盟（ALDE）、绿党所代表的绿党/欧洲自由联盟党团（Greens/EFA）表现抢眼。前者由于法国总统马克龙领导的共和国前进党的加入以及英国自由民主党的突出表现（与上届选举相比增加了15席）而实力大增，增加了近40个席位。由于法国共和国前进党的坚持，该党团在新一届欧洲议会中改名为“更新欧洲”（Renew Europe）。欧洲议会绿党/欧洲自由联盟党团的席位从2014年的50席增加至75席。欧盟国家大多数绿党组织在此次选举中都有收获，其中表现最为突出的是德国绿党，它以21席压倒了德国社会民主党，成为德国在欧洲议会的第二大党。在欧洲人民党和社会主义者与民主主义者进步联盟失去欧洲议会控制地位的情形下，同样亲欧的“更新欧洲”和绿党/欧洲自由联盟党团将成为决定新一届欧洲议会多数格局的关键，加入这两大党团的欧洲议会议员已经超过了180人。因此，虽然疑欧力量在此次选举中的力量显著增加，但亲欧力量依然在本届欧洲议会中占据主导地位。

第三，民族主义、民粹主义和疑欧政党在本次选举中的支持率有所上升，但其结果尚不足以威胁到欧洲议程。在民族主义和疑欧力量中，表现最抢眼的是意大利的北方联盟和英国的单一事务政党英国脱欧党，它们分别成为两国在欧洲议会的第一大党。赢得28个席位的意大利北方联盟（比上届议会增加23席）不仅成为意大利在欧洲议会的第一大党，而且超过法国的国民联盟（RN）成为右翼民粹主义党团民族和自由欧洲（ENF）的最大力量。6月12日，该党团宣布改名为“认同与民主”党团（Identity and Democracy）。党团包括意大利北方联盟、法国国民联盟和德国选择党等政党，共73名议员，成为新一届欧洲议会的第五大党团。而在英国“脱欧”的动荡不定局势下，单一事务政党英国脱欧党也一举成为本届欧洲议会中英国的第一大党，反建制的自由和直接民主欧洲党团（EFDD）也因此略有收获。但由于该党团原主力成员如意大利五星运动和英国独立党议员的减少，加之“认同与民主”党团在极力笼络一些跨界成员（包括英国独立党），自由和直接民主欧洲党团的实际规模变化不大。按目前的党团组成结构，这两支疑欧力量尚不足以撼动亲欧力量的总体主导地位。

第四，新党现象继续演化。2019年的欧洲议会选举延续了近期欧洲政坛中新党不断涌现的态势，新一届议会中出现了诸如波兰的“自由”党（Wolno??）、捷克共和国的捷克海盗党（Czech Pirate Party）等众多新面孔，这些政党大多数是东欧国家政党，但本届欧洲议会最大、最具影响力的新党应是马克龙领导的法国共和国前进党。该党本不愿加入任何既有的欧洲议会党团，而打算组建一个新的亲欧中间党团，但鉴于欧洲议会党团组成的条件，它最终选择了加入原自由主义者和民主主义者欧洲联盟。由于其特殊地位，法国共和国前进党有望在新一届欧洲议会中发挥独特作用。

除上述特点外，本次欧洲议会选举的另一个现象是激进左翼的影响力有所下降。在欧洲社会民主党力量与地位下滑的背景下，过去十年欧洲传统左翼阵营中的激进左翼表现相对活跃，2014年欧洲议会选举也呈现了这一特点。但本次选举中激进左翼的总体表现却差强人意，作为其代表的欧洲联合左派/北欧绿色左派联合党团（GUE/NGL）实际减少了11个席位，其中下滑最严重的是在上届选举中崛起的西班牙政党“我们能”（Podemos），仅该党就减少了5席。这进一步印证了近期欧洲政治的右倾化趋势，传统的大左翼概念正在遭受侵蚀。

欧洲政治

进一步碎片化的原因

欧洲议会选举的上述特点更加凸显了欧洲政治碎片化的特征，它在延续过去一个时期欧洲政治结构性变化趋势的同时，也进一步凸显了围绕欧盟问题的欧洲社会政治分裂。

主流政党地位的下滑是导致欧洲政治进一步碎片化的主要原因。战后欧洲政党政治总体上呈现出一种相对的结构性稳定，即主流政党构成相对稳定并且具备对政治的总体控制能力。进入21世纪后，尤其是2008年欧洲金融危机爆发后，伴随着传统主流政党地位下滑和一些中小政党的崛起，欧洲政党政治的结构性稳定有被打破的趋势。这种变化是多重因素作用的结果，包括全球化背景下传统主流政党政策的日益趋同，新自由主义政治议程的盛行及其所导致的社会分化加剧，以及伴随这一进程的新的问题，尤其是移民问题突出所导致的社会观念和文化冲突。在欧洲，这一进程与欧洲一体化，尤其是欧盟的建设交织在一起。欧盟问题由此成为欧洲政治分化的焦点。以反欧盟和疑欧为特征的各种民粹主义思想在欧洲蔓延，成为过去十年改变欧洲政治的重要变量。这在强烈冲击传统主流政党政治地位的同时，也直接导致了欧洲政党政治的结构性变化，主要表现为主流政党控制能力的急剧下降和中小政党尤其是民粹主义政党的崛起，后者日益成为左右欧洲政治平衡的关键。欧洲各国国内选举以及2009年和2014年的两次欧洲议会选举都在不同程度上体现了这一特征。本次欧洲议会选举再次强化了这一特征。德国、法国、意大利和英国等欧洲传统大国的主流政党地位严重下滑，这在历史上也极为罕见。

主流政党地位的严重下滑反映了社会大众对主流政党的强烈不信任。这种不信任源于过去几十年主流政党的官僚技术化特征，以及由此所表现出的对社会大众特别是对弱势群体诉求的漠视。欧洲社会民主党的衰落尤其体现了这一点。以希腊的泛希腊社会主义运动党为开端，欧洲社会民主党的衰落有从南欧国家向其他地区蔓延的趋势。法国社会党、德国社会民主党都已处在衰落的边缘。这既是过去几十年社会民主党中间化的政治恶果，更显示了人们对社会民主党的失望。

对主流政党的不信任以及一些中小政党尤其是民粹主义政党的崛起体现了民众的求变心理。不过，虽然这种心理驱使许多人选择放弃主流政党，但并不简单体现在反建制诉求上。与2014年欧洲议会选举民粹主义力量普遍更为突出的现象不同，本次欧洲议会选举中反欧或疑欧民粹主义力量虽然也有收获，但整体表现有限；相反，亲欧的中间自由主义政党和生态主义绿党组织表现更为突出。马克龙及其领导的政党正是以变革的形象在法国崛起的，而改革欧洲也是其在此次欧洲议会选举中高举的旗帜。欧洲绿党的突出表现也说明了这一点。在社会民主党日益失去民众信任的背景下，欧洲绿党正设法填补这一空缺，并为此改变其激进和非传统形象，努力将自己塑造为追求进步改革、经济平衡和社会公正的代表，强调要努力提高欧盟的透明度、可靠性和民主控局能力。绿党在欧洲议会选举中的突出表现表明民众在一定程度上认可了其作为积极改革者的形象。

此外，围绕欧盟问题的社会分裂也导致欧洲政治进一步碎片化。从此次选举结果中不难发现，围绕欧盟问题的社会分化进一步主导了民众的选择。但在人们对主流政党失去信心以及求变心理的作用下，这种分化以进一步碎片化的形式体现，意大利和英国的选举结果印证了这一点。两国选举突出显示了围绕欧盟问题的社会分裂。在英国“脱欧”迟迟不决的背景下，此次选举被英国的参与者视为一次新的公投。保守党惨败和工党损失一半席位充分表明人们对两党主导的“脱欧”闹剧强烈不满，脱欧党因为吸引了多数“脱欧”支持者而异军突起，而留欧的支持票则分散到了众多亲欧政党之中，其中最鲜明的欧洲支持者自由民主党表现突出。在意大利，马特奥·萨维尼（Matteo Salvini）领导的北方联盟在此次选举中打出的旗帜是“停止欧元”（Stop the Euro），而民主党的口号是“我们是欧洲人”（We Are Europeans）。北方联盟由于聚集了疑欧力量而大放异彩，而民主党联合左翼的做法因为众多左翼力量的分散而失利。其实，从本次欧洲议会选举以及其他一些欧洲国家国内重大选举中不难发现，欧洲左翼的分化加剧了欧洲政治的碎片化态势。

欧洲议会选举

对欧盟政治议程的影响

本次欧洲议会选举结果表明，虽然总体上亲欧力量在新一届欧洲议会中的主导地位尚可维持，但这种政治碎片化将直接或间接影响到欧洲的政治议程。

第一，欧洲政治碎片化的结构性问题将导致欧洲治理复杂化。欧洲政治碎片化最明显的表现是传统主流政党地位急剧下滑。主流政党控制能力下降、中小政党尤其是民粹主义政党的崛起，是近年来欧洲各国国内政治的普遍现象。不过主流政党通过联合，尚能够抑制民粹主义力量并维持总体的政治稳定。但本届欧洲议会选举中人民党和社会党党团的总席位数首次没有过半，这意味着它们必须借助第三方力量来维持欧洲议会多数地位。这无疑为其他政治力量更大程度地影响欧洲政治带来了机会，而目前最有可能影响这一多数结构的力量是亲欧中间党团“更新欧洲”和绿党党团。

尽管关键性力量的亲欧立场使人们仍对欧洲政治议程保持乐观，但欧洲议会结构的碎片化意味着欧洲治理问题将变得日益复杂，并有可能增加欧洲政治的不稳定性。过去十多年，虽然民粹主义力量的崛起严重扰乱了欧盟的政治进程，但借力于主流政党在欧洲问题上的基本共识，欧盟在欧洲决策层面仍保持其政治稳定性。而这种情况正因为主流政党失去控制能力而改变。欧盟首先要面临的问题是欧洲委员会主席及其他欧盟机构任职人员的选择。按照欧盟“种子候选人”（Spitzenkandidaten）程序，欧洲理事会将从获胜的议会集团中提名欧洲委员会主席候选人。按照这一规则，欧洲人民党党团代表曼弗雷德·韦伯(Manfred Weber)本来最有望成为新的欧洲委员会主席。但欧洲议会的碎片化削弱了这一程序的意义。尽管韦伯得到了欧洲人民党的多数提名支持，但中欧四国（即维谢格拉德集团/Visegrad Group，包括波兰、匈牙利、捷克和斯洛伐克）明确反对其出任欧洲委员会主席，而欧洲人民党则明确反对由社会党人推出的候选人。在包括欧洲央行行长及欧洲议会相关重要职务在内的一揽子任命协商过程中，同样的问题也出现。最后作为妥协，欧洲理事会经过马拉松谈判，决定提名德国国防部长冯德莱恩为新一届欧盟委员会主席，同时选举比利时首相米歇尔任欧洲理事会主席，提名国际货币基金组织总裁拉加德担任下任欧洲央行行长，提名西班牙外交大臣博雷利担任下任欧盟外交与安全政策高级代表。这些重要任命的结果将直接影响到欧盟未来政策的制定。而从这一结果及其产生过程可以看到，马克龙及其领导的共和国前进党是该一揽子方案的真正赢家，但绿党组织和中东欧国家并未真正获得相应的表达权力。由于一些提名还需得到欧洲议会的批准，因此可以预想到，届时该提名要真正获得欧洲议会认可尚存变数。另外，这种结构的碎片化也意味着未来欧洲议会在一系列重要立法事务上的进程将更为复杂，包括英国“脱欧”、自由贸易协定、外交政策以及欧盟预算等问题。

此外，传统大党政治影响力的严重下滑也会反映到其国内政治，进而反映到欧洲理事会的决策机制中。欧洲议会选举是反映民众对欧洲问题态度以及对主要政治力量信任度的风向标。本届欧洲议会选举对欧洲大国作为欧洲政治稳定器的作用发出了预警。本次选举所暴露出的欧洲主流政党控局能力下降的问题更加集中在大国。两大传统党团席位数量的急剧减少主要是因为欧洲几个大国大党，包括德国联盟党和社会民主党、法国传统的右翼党和社会党以及意大利的传统政党在选举中失利。这将削弱传统主流政党在欧洲理事会中的影响能力。对于社会民主党人来说，形势变得更为严峻，绝大多数社会民主党已经失去了国内第一大党的地位，只有西班牙和葡萄牙等少数国家的社会民主党保持了国内第一的位置。西班牙工人社会党也成为新一届欧洲议会社会主义者与民主主义者进步联盟中的最大政党。这意味着在欧盟问题上，欧洲大国正在失去民众的信任。欧洲大国在欧盟既有的决策机制中占有特殊地位，这不仅体现在欧洲议会的构成上，更体现在其在欧洲理事会中的作用上。然而，政治的碎片化正在冲击欧洲大国作为欧洲政治稳定器的作用。

第二，欧洲的改革存在巨大变数。当前，亲欧的中间政治力量表现突出，尤其是“更新欧洲”党团及以各国绿党为代表的生态组织党团。亲欧的中间政治力量成为影响欧洲议会多数构成的关键。至少目前来看，欧洲议会的权力平衡依然倾向于亲欧盟党团。乐观估计，中间的自由主义者和生态主义力量的支持将直接导致疑欧党派基本被排除在议会多数的联盟之外，但这一特点也为欧洲未来的改革带来了新的变数。

第三，欧盟的未来在于改革，但由于欧洲社会对欧盟的态度分裂，欧洲的改革历程艰难。此次欧洲议会选举前后马克龙及其领导的法国共和国前进党表现得异常活跃，其在2019年3月向欧洲公民发出的公开倡议中号召为了“复兴欧洲”而改革欧盟，同时号召人们不要把票投给民粹主义者。有评论认为，马克龙试图借改革计划扛起领导欧洲的大旗。目前中间力量和右翼民粹主义力量都在努力寻求跨政党的联合，欧洲激进左翼力量倡导的“欧洲民主运动2025”（DiEM 25）也在寻求一种泛欧洲的政党联合。不过，马克龙领导的法国共和国前进党在本次欧洲议会选举中虽然未能阻止国民联盟继续成为法国第一大党，但欧洲议会结构的碎片化使共和国前进党获得了“关键平衡者”的角色。马克龙及其领导的共和国前进党无疑希望领导“更新欧洲”党团，并在欧洲议会中发挥引领作用。马克龙试图通过建立一个更为广泛的中间联盟来扩大其影响，在一定意义上，欧洲未来的改革取决于该联盟的合作范围和共识。

第四，民粹主义力量跃跃欲试，但因缺少凝聚力限制了其作用空间。欧洲议会选举后，一些右翼民粹主义力量非常活跃。此次选举中引人注目的意大利北方联盟领导人马特奥·萨维尼踌躇满志，他试图将英国脱欧党纳入到右翼民粹主义力量组成的“身份与民主”党团中，使该党团超过百人规模，增加右翼民粹主义力量在欧盟中的话语权。此外，借助其在意大利现政府中内政部长的位置，萨维尼还可以与代表政府的一些力量就移民等问题进行合作对话，并由此影响欧洲理事会的谈判进程。

总的来说，极右的疑欧政党是非同质性的，尽管他们在移民和安全政策上通常持更强硬的立场，都强调反全球化和保护欧洲文明，但除此之外几乎没有共同点，特别是在财政政策（存在南北方分裂）、欧盟转移支付（在净接受者和净贡献者之间存在东西方分裂）和对俄罗斯的态度上都存在分歧。如在俄罗斯问题上，一些西方政党与该国关系密切，而一些东欧成员国的政党则极为担忧俄罗斯的影响。人们对右翼民粹主义的“身份与民主”党团的前景也并不看好。有评论认为，该组织是围绕着保护民族国家的主权免受布鲁塞尔长臂影响并建立一个所谓的“祖国的欧洲”而达成共识的，但这是一个很快就会瓦解的“纸屋”。由此有评论认为该集团的分歧会很快出现。 由于缺少意识形态的凝聚力，人们也不认为强硬的疑欧政党能够组成一个团结一致的阵线。 而一旦英国完成“脱欧”，疑欧派在欧洲议会的实际作用会进一步下降。

（作者系中国政法大学政治与公共管理学院教授）

（责任编辑：苗田田）

文章选自《当代世界》杂志2019年第七期

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