从“欧日经济伙伴关系”的确立看欧盟对外战略布局

忻 华

2019年07月02日16:40  来源:人民网-国际频道
 

2019年2月1日,《欧日经济伙伴关系协定》(EU-Japan Economic Partnership Agreement)生效,迄今世界上规模最大的双边自由贸易架构初步成型,全球十分之三的经济总量和十分之四的贸易额将被纳入这一架构。欧盟与日本庞大的体量将改变世界经济的力量分布,《欧日经济伙伴关系协定》精细复杂的规则体系也将深刻影响国际贸易乃至全球政治的运行方向。当前,全球化进程所积累的矛盾趋于激化,逆全球化和反地区一体化的民粹主义、保护主义和民族主义力量迅速崛起,世界经济的现有体系遭遇严峻挑战,国际政治版图出现急剧变化。“欧日经济伙伴关系”的确立,是欧盟应对新形势的一项重要举措,反映出欧盟希望参与塑造世界范围的深刻变局的战略意图,折射出欧盟当前对外战略布局的总体考量。

冷战后欧盟对日关系的演变历程

国际战略格局、欧美跨大西洋关系和欧洲地区一体化进程是影响欧日关系发展的三个重要方面,其中国际力量分布与运行节奏塑造了欧日关系和欧盟对日政策的演变路径与发展速度。冷战后的欧盟对日政策架构经历了三次深刻调整,每次调整都与这三方面密切相关。

1991—1995年间,欧日关系经历了冷战后的第一次调整。苏联解体,两极格局瓦解,美国成为唯一的超级大国,欧洲一体化也因此进入了快车道,同时日本在20世纪90年代初迅速成长为世界第二大经济体。欧洲共同体(下称“欧共体”)面对冷战结束带来的和平红利,惊叹日本作为“经济巨人”的崛起给国际社会带来了“挑战”,深感需要重新定位欧日双边关系。以1991年的《海牙声明》和1992年5月的《欧共体委员会对日关系评估报告》为契机,欧共体提出要振兴欧洲制造业对日出口,同时要求日本减少“结构性”贸易壁垒,向欧洲的产品与投资打开市场,以减少欧共体对日贸易的巨额逆差,并推动日本“更充分地融入国际体系”,加强欧日双边政治对话以便相互支持,提升彼此的国际政治影响力。

2001—2003年间出现了欧日关系的第二次调整。苏联解体和两极格局的终结使从中东北非直至中亚的“破碎地带”出现了大量权力真空,原先被掩盖的局部冲突频繁爆发,导致美国军事介入阿富汗和伊拉克。美国的军事行动遭到欧盟强烈反对,美欧关系出现了裂痕。与此同时,信息技术革命和冷战后的和平红利促使欧洲一体化进程持续深化和加速。2003年《尼斯条约》生效后,欧盟各成员国与对外贸易相关的决策权大部分集中到了欧盟层面,同时欧盟内部的生产要素也得到进一步整合,成长为与美国不相上下的经济体。美欧矛盾和欧盟国际地位的提升,深刻影响了欧日关系。因而欧盟在2001年提出的《欧日合作行动计划》的基础上,于2003年宣布建立“欧日战略伙伴关系”,不再关注欧盟对日贸易逆差的问题,而是提出要继续增加双边贸易与投资额,希望能在全球与地区性的战略安全事务上与日本开展合作,同时还提出借助“亚欧会议”(ASEM)等平台,通过拓展对日关系来加强欧盟对亚太的影响力。

2010—2015年,欧日关系进入第三次调整阶段。2008年全球金融危机和2009年欧洲主权债务危机开启了当前这一轮国际格局转变的“潘多拉之匣”,恐怖袭击、难民潮和反对欧洲一体化的民粹力量崛起等一系列内外危机交替冲击着欧盟。同时,美国为应对金融危机带来的巨大压力,从2013年开始着手塑造世界经济新秩序。内外多重危机致使欧盟内部的离心倾向越来越强,同时欧洲在世界体系格局变迁中呈现出日益被边缘化的迹象,欧盟决策层的焦虑也因此越来越强烈。内外压力促使欧盟坚定决心,启动并持续推进“欧日经济伙伴关系”谈判,着手提升和深化“欧日战略伙伴关系”,在世界经济和战略安全等多个领域加强对日合作。欧盟开始越来越多地强调日本与欧盟“相同的”价值观及其在国际格局中的突出战略价值。

欧盟坚持达成《欧日经济伙伴关系协定》的战略动因

“欧日经济伙伴关系”架构确立的利益格局是不平衡的,欧盟向日本做出的让步要多于日本对欧盟利益诉求的满足程度。根据该协定,欧盟将取消针对日本汽车的所有关税与非关税壁垒,从而完全满足了日本在这一核心利益关切上的要求。但日本对欧盟的让步非常有限。在欧盟输入日本的农产品中,日本仍对约四分之一的品种保留较高幅度的关税,或仅提供少量免税配额。同时,日本仅允许欧洲企业进入48个人口不超过30万的小城市经营公共采购业务。考虑到日本大部分人口集中在大中型城市,这48个小城市仅占日本人口总数的15%,欧盟在日本公共采购市场获取的份额可谓微不足道。那么,欧盟为何宁肯做出比日本更多的让步,也要达成这一协议呢?

在欧盟决策层眼中,贸易政策从来不是单纯的经济政策,而是能够帮助其推广价值理念、实现战略意图的重要工具与手段。2015年10月欧盟贸易委员会出台的《贸易惠及所有:迈向更负责任的贸易和投资政策》指出,应将“贸易协定视作一项政策杠杆,借以向全世界推广我们的价值观”。因此,欧盟建立“欧日经济伙伴关系”的举措,绝非仅仅基于经济利益的考量,而是隐含着欧盟塑造未来长远形势的战略意图。具体而言,欧盟是在以下几项战略动因的推动下,急切地建立起“欧日经济伙伴关系”架构的。

首先,欧盟希望借助这一架构获得新发展动力,以应对自身面临的多重危机。2008年的国际金融危机与之后的债务危机带来的“多米诺骨牌”效应,使欧盟从此疲于应付连续不断的危机与挑战。在经济层面,欧洲自2009年以后陷入持续近十年的经济低迷,其年均经济增速不仅远低于中国等新兴经济体,也低于美国。在战略层面,“阿拉伯之春”爆发,“乌克兰危机”出现,欧盟周边的地缘战略格局趋于碎片化。在欧洲内部,全球化和欧洲一体化的持续推进导致欧洲社会贫富分化愈加严重,成员国之间发展水平差距不断扩大,欧盟内部离心倾向也在增强。在此形势下,主权债务、恐怖袭击、英国“脱欧”、难民潮等多重危机相继出现,欧盟陷入危局,需要寻找新的外部动力,以继续推进欧洲一体化和经济全球化,加快经济增长,保持乃至提升国际地位,而“欧日经济伙伴关系”架构能够提供这样的动力。2019年2月1日欧洲议会出台的政策简报指出,这一架构建立伊始,就能使欧盟的GDP增速提升0.76%,欧洲企业对日出口每年将节省约10亿欧元的关税支出,至2035年,欧盟GDP总量将因此而净增330亿欧元,GDP增速将年均提升0.14%。当然,世界经济的风险难以预料,这一架构究竟能给欧盟带来多少收益,尚需拭目以待。

其次,在全球层面,欧盟希望借助“欧日经济伙伴关系”架构应对当前世界经济体系与国际战略格局的新一轮调整,尤其是借以维护和巩固现有的国际多边贸易体系和全球经济治理架构。随着中国等新兴经济体的崛起,2013年初美国奥巴马政府就开始构建“一体两翼”的战略布局,即同时启动面向亚太的“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)谈判和面向欧洲的“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”(TTIP)谈判,试图绕开世界贸易组织(WTO),重塑世界经济格局,亚太地区成为这一布局的重点。为避免被边缘化,欧盟从2013年初开始同时推进三项对外经济谈判,即与美国开展的“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”谈判、与日本开展的“欧日经济伙伴关系协定”谈判和与中国开展的“中欧投资协定”谈判。欧盟感到与美国和中国的谈判阻力很大,而对日本的谈判可能更容易取得实质性进展,因而从2015年下半年以来迅速加快了“欧日经济伙伴关系协定”的谈判。

2017年初美国特朗普政府上台后,秉承经济民族主义、国家重商主义和贸易保护主义的执政理念,认为以WTO为代表的国际多边贸易体系和全球经济治理架构严重损害了美国的利益。特朗普处心积虑地拆解这一体系,企图重塑由美国主导的世界经济秩序。2019年3月1日美国贸易代表办公室出台的《2019年美国总统贸易政策议程》文件,直言现行国际多边贸易体系已经“失败”。当前美国拒绝向WTO上诉机构指派新的成员,实际上已阻止了该机构的运行。特朗普政府还意图绕开二十国集团(G20)、亚太经合组织等架构,用美国主导的多个双边合作架构代替原有的多边体系。美国的强烈敌意使全球经济治理架构遭遇空前严峻的危机。欧盟是借助经济全球化和地区一体化的历史潮流崛起的实体,现有的国际多边贸易体系和全球治理结构是其得以生存和繁荣的基石,因而欧盟必须设法制衡特朗普政府带来的挑战,维护现有体系。为此,欧盟克服困难,在2018年7月中旬与日本达成了《欧日经济伙伴关系协定》。欧盟委员会主席容克宣称,这一协定“向世界发出了强烈的信号,那就是要继续高举自由贸易的旗帜”。

再次,在双边关系层面,欧盟表现出借助“欧日经济伙伴关系”架构应对中国崛起的战略考虑。无论是从经济规模还是战略意义来看,中国和日本都是亚太地区不容忽视的两个国家,欧盟对其中一方的战略意向或政策架构出现变化,必然会影响到对另一方的政策,两者互相牵涉,不可能截然分开。长期以来,欧盟一直在中日之间左右逢源。欧盟在2003年分别与中国和日本确立了双边“战略伙伴关系”,在2013年分别启动了对日本的“经济伙伴关系协定”谈判和对中国的“中欧双边投资协定”谈判。从2003年至今,欧盟几乎每年都与中国和日本分别举行双边首脑峰会和工商峰会,维持着对中日的平行接触。然而,中国崛起打破了原有的力量平衡,同时在以人工智能和5G技术为代表的全球高科技产业竞争中,中国表现出与美国一争高下的强劲势头,而欧盟却显得相对弱势。中国的综合实力与国际地位的变化,改变了欧盟对中国的战略认知与总体评价。2015年以来欧盟已不再将自身置于中日之间等距离的位置。

欧盟决策层认为,在全球化塑造的当前利益格局中,欧洲吃了大亏、中国占了大便宜。欧盟在2017年9月发布的盟情咨文、12月20日出台的关于中国经济“扭曲情况”的报告、2018年6月7日生效的空前严苛的反倾销与反补贴法规、2019年2月20日通过的投资审查法规,无不显示出对中国相当强烈的负面态度。 2019年3月12日,欧盟委员会出台了《欧中关系战略展望》报告,更是将中国明确定义为与欧盟“争夺技术领导地位的经济竞争者”和“推行另一套治理模式的体系性的竞争者”。从2015年至今,欧盟已出台一系列新的政策和法规,建立起一整套限制、监控、甄别和抵制中国对欧出口与投资的政策体系,涵盖贸易、投资、产业、技术转让、知识产权保护等多个领域,逐渐形成了一个庞大而复杂的“防御”中国的架构。

在强烈的负面心态影响下,欧盟对中国与日本的态度和政策立场出现了明显差异:在总体战略层面,欧盟对欧日和欧中这两对“战略伙伴关系”的定位与态度出现了微妙差别。当前欧盟领导层拒绝承认中国的“市场经济地位”,坦言中欧之间存在根本性分歧。在双边经济关系层面,欧盟对中国的“一带一路”倡议抱着表面认可、实则疑虑的警惕心态,对“16+1”机制持质疑态度,而对日本的期待则不断提升。在战略安全层面,欧盟已在反恐、防海盗、维持第三方地区安全等领域与日本开展了协作,而对中欧战略安全合作较少谈及。欧盟决策层虽未明言,但其倚重欧日经济合作来应对中国崛起的意图已显露出来。

欧盟对外战略布局运作模式的基本特征

欧盟仍然固守着以欧洲一体化为代表的经济全球主义、传统自由主义和文化多元主义的理念。然而,恐怖袭击、难民潮、英国“脱欧”和民粹主义崛起等多重危机已将欧盟拖入进退失据的困难境地。欧洲贫富阶层之间、草根与精英之间、本土民众与外来族群之间、不同宗教群体之间的社会撕裂愈演愈烈。带有民粹色彩的疑欧主义思潮的扩散,美欧关系的恶化,迫使欧盟不得不在一定程度上回应乃至默认民粹主义与民族主义的一些利益诉求,不得不承认全球化和欧洲地区一体化带来经济繁荣的同时,也导致了产业空心化,就业岗位流失,进而产生贫富分化、阶层对立和地区间发展不平衡等问题,进而不得不改变对形势的认知,调整欧盟与中国、美国和日本这三个世界主要大国之间的关系。“欧日经济伙伴关系”的确立,是欧盟当前对外战略布局的重要一环,影响着欧盟对中、美、日三个大国的决策意向与偏好。观察欧盟确立这一架构的谈判进程及其与之相关的决策活动,可以看出,当前欧盟对外战略布局的行为模式表现出明确的特征,就是机会主义、实用主义和两面下注。

首先,欧盟在以WTO为代表、以全球经济治理架构为依托的国际多边贸易体系与“新一代”自由贸易协定所体现的双边贸易架构之间两面下注,即在多边主义与双边主义之间两面下注。一方面,在2018 年9月12日发布的盟情咨文、同年11月底的布宜诺斯艾利斯G20峰会、2018年7月和2019年4月的中欧首脑峰会联合声明中,欧盟最高决策层仍然表示要致力于推进经济全球化,提升欧洲一体化水平,维护以WTO为代表的国际多边贸易体系,改进由联合国、G20等国际组织与机制主导的全球治理架构。但另一方面,欧盟比过去更为积极地推进对外双边自由贸易谈判,2018年欧盟除了正式签署《欧日经济伙伴关系协定》之外,还与新加坡和越南签署了自由贸易协定草案,并正式启动了与澳大利亚和新西兰之间的双边自由贸易谈判。2019年初至3月上旬,欧盟还一厢情愿地为重启美欧自由贸易谈判造势。

实际上,目前欧盟决策层和欧洲战略研究界都在反思全球化的弊端,研判国际多边贸易体系的未来走向,并且都表现出愈加强烈的首鼠两端态度。2017年9月,欧盟委员会出台《约束全球化的反思文件》,承认全球化带来了前所未有的挑战,在重申要推进国际多边制度与机构改革的同时,表示还需要建设“更小规模的联合阵线”。而布鲁塞尔权威智库“布鲁盖尔研究所”(Bruegel)在2019年3月13日提交的一份政策咨询报告中明确提出:现有的多边贸易体系有可能瓦解,欧盟必须做好两手准备,在无法改革WTO等既有架构的情况下,建立起一整套双边与区域性的互惠贸易架构。这些迹象表明,欧盟和欧洲战略研究界对目前国际多边贸易体系的信心已经明显减弱,正在思考可以替代现有体系的方案。

其次,欧盟在致力于维护经济开放性的“自由贸易”理念与旨在保护内部市场和产业体系稳定的“公平贸易”理念之间,即“全球的欧洲”(Global Europe)和“地区的欧洲”(Fortress Europe)之间两面下注。2018年3月初以来,欧盟提出了自己的WTO改革方案,其宣称的目标仍是要促进贸易与投资的自由流动。与此同时,欧盟贸易委员马尔姆斯特伦从2017年3月至今多次发表关于“进步主义的贸易政策”的演讲,与特朗普的经济民族主义政策唱对台戏,表示要维持全球性的开放与自由的贸易体系。而“欧日经济伙伴关系”架构则被视为“新一代”自由贸易架构的样板。不过,欧盟并非无条件地主张“自由贸易”,而是设定了一系列可以开展“自由贸易”的前提条件,如“相互性”(Reciprocity)、“平等的竞技场”(A Level Playing Field)等。欧盟认为,如果这些条件不存在,贸易就是“不公平”的,就没有必要考虑“自由贸易”。2017年9月13日,欧盟委员会主席容克在盟情咨文演讲中表示:“我们不是幼稚的自由贸易者,欧洲必须保护自己的战略利益。”从那时起,欧盟就以维护“贸易公平”为理由,加速通过了一系列新法规,大幅度强化了反倾销、反补贴等“两反一保”的贸易保护机制,快速构建起欧盟层面的投资审查机制,对输入欧盟的产品与资本开始实施更为严密的监控。在谈论美欧经济关系时,欧盟频繁地谈论“自由贸易”,希望能改变或至少弱化特朗普政府的经济民族主义和贸易保护主义的强硬态度,而在讨论中欧经济关系时,欧盟则一再谈论“公平贸易”的理念,其首鼠两端的心态表现得非常突出。

再次,欧盟在美欧日和中美欧这两个“大三角关系”之间摇摆不定、左右逢迎,即在世界最主要的发达经济体美国、日本和最主要的新兴经济体中国之间两边下注,以求左右逢源。一方面,中国等新兴经济体逐渐崛起,并希望参与制订世界经济和全球治理的规则。面对这一变化,欧盟抱有与美国和日本相似的抵触心态,因而有联合美国和日本以共同压制中国的战略考量。从2017年12月上旬至2019年1月上旬,美国、日本和欧盟负责贸易事务的最高层官员已经举行四次会晤,发表三边联合声明,表示要共同抵制某些“第三方国家”的“非市场导向的政策”,实际上是在不点名地抨击中国。2019年1月21日欧洲议会研究部出台的一份政策简报直言,针对中国的“美日欧联合阵线”正在形成之中。但另一方面,欧盟意图维护现有的国际多边贸易体系和全球治理架构,在这一点上持有与中国相同或相似的立场,因而希望借助中国抵制特朗普政府的贸易制裁,抗衡美国逆全球化的举措。同时,欧盟仍然希望持续推进对华贸易与投资,为欧洲经济增长注入动力。因此,欧盟竭力避免在中美之间选边站,希望既能维持与美国的传统盟友关系,又能持续推进对华经济合作,因而在中美之间游走不定,意图保持中美欧之间的三角平衡关系。

结 语

欧盟和日本分别是全球第二和第四大经济体,两者之间建立的双边自由贸易架构会对现行国际格局的力量平衡产生重大影响。同时,欧盟将“欧日经济伙伴关系”架构视作“新一代”自由贸易架构的样板,希望这一架构能为今后双边与区域的互惠贸易机制创立新的规则体系,因而这一架构对国际经济制度的未来演变方向也将产生深远影响。此外,欧盟将贸易政策视作推广价值理念、实现战略意图的手段,因而“欧日经济伙伴关系”能够折射出欧盟当前对外战略布局的认知、意图与运作模式等重要特征。

事实上,欧盟面临的内外多重危机并未得到根本解决,其内部民粹力量崛起、社会撕裂加剧,而外部又面临美欧关系恶化与世界新技术竞争加剧的态势。受此影响,欧盟被迫更多地关注国际多边贸易体系的不稳定性和风险性,思考全球化和地区一体化带来的负面因素,一方面着手加强与日本之间的经济合作关系,另一方面则逐渐调整其处理对华关系的形势评估与战略认知。当前,欧盟对华政策,可谓正面与负面的态度并存,积极与消极因素兼备,欧盟对华关系既有增强协作和向前发展的一面,也包含着缺乏信任和怀有疑忌的心态。随着“欧日经济伙伴关系”架构的持续推进和欧日关系的演变,未来中欧关系也会出现相应的变化,这其中包含着较强的不稳定性,需要战略研究界予以密切关注和详细分析。

本文转自《当代世界》总第451期

(作者系上海外国语大学欧盟研究中心常务副主任,上海欧洲学会学术研究部主任) 

(责编:李圆征(实习生)、杨牧)

深度阅读

姚培生:从外交到文学 做传播中国的使者 从1973年进入外交部工作到2006年退休,姚培生曾担任吉尔吉斯斯坦、拉脱维亚、哈萨克斯坦、乌克兰大使。几十年来,他一直为中国外交事业贡献着自己的力量。近日,姚培生接受了人民网的专访,讲述了自己数十年的外交人生。【详细】

国际|国际观察|外媒关注

外交部:希望美方能同中方相向而行 过去这一周,G20大阪峰会是国际舆论关注的焦点。针对峰会上对中美元首会晤有何期待?外交部发言人作出回应。此外,就朝美关系、美联邦快递公司“误退”华为手机、海湾紧张局势等热点问题,我外交部发言人也进行了有理有利有节的精彩回应。让我们一起回顾这些精彩瞬间。【详细】

国际|国际观察|外媒关注