华东师范大学亚洲和太平洋地区研究中心执行副主任 陈晓晨

中国市场学会海疆丝绸之路工作委员会主任 王晓鹏

中国国际经济交流中心美欧所首席研究员 张茉楠

　　美国白宫日前发布题为《美国印太战略》的报告，全面阐述美国对印太地区形势、“中国挑战”等问题的看法。除了加大力度巩固外交军事“小圈子”外，美国又抛出所谓“印太经济框架”，声称要建立“一个适应21世纪要求的多边伙伴关系”。2021年10月，美国总统拜登以视频方式出席东亚峰会时，提出了“印太经济框架”的概念。此后，美国多位高官频频利用各种场合为“印太经济框架”造势。

　　“印太经济框架”的内容是什么？美国有何目的？“印太经济框架”与一般自贸协定有何本质区别？其实施前景如何？围绕上述问题，本报记者对话三位国际问题专家，进行分析解读。

　　

　　“印太经济框架”的内容和特点是什么？美国的目的有哪些？

　　《美国印太战略》指出，“印太经济框架”旨在促进高标准贸易，管理数字经济，提高供应链弹性和安全性，促进透明、高标准基础设施投资，并建立数字连接等。据彭博社等外媒此前报道，美国商务部长雷蒙多曾表示，这一“新型经济框架”还包括协调出口管制，以“限制向中国出口‘敏感’产品”。美国贸易代表戴琪则公开宣称，“印太经济框架”是“独立于中国的安排”。

　　陈晓晨：从《美国印太战略》的内容来看，“领导构建印太经济框架”是美国“印太行动计划”10项核心工作的重要组成部分，在排序上仅次于政治外交相关的安排，凸显其重要地位。

　　“印太经济框架”将成为美国主导下的经济“小集团”。它有几个明显的特征：一是意识形态先行，具有明显的价值观色彩；二是针对性强，明确将中国排除在外；三是封闭性和排他性强，成员将会是美国“精心选择”的；四是约束贸易本身，鼓吹在供应链上与中国“脱钩”。

　　近年来，美国对外贸易政策既有一贯性，又有明显的转向。一直以来，美国都有强调规则标准先行的传统，且以本国利益为中心。同时应注意到，与以往用所谓“高门槛”“高标准”“严规则”进行排他不同，如今美国政府的贸易政策带有明显的地缘政治和意识形态色彩，排他性更强、更直接，且具有一定的针对性、对抗性。

　　张茉楠：“印太经济框架”目前仍停留在概念和初步谋划阶段。综合各方信息来看，在新冠肺炎疫情冲击下，美国高度关注供应链问题，“印太经济框架”对此也有涉及，但带有明显的对华“量身定制”色彩。印太地区是全球经济最活跃的地区之一，中国与印太主要国家都保持着密切的经贸联系，在地区经济中发挥着举足轻重的作用。美国希望借助“印太经济框架”与中国“脱钩”，并在现有条件下吸纳更多经贸伙伴，寻找供应链替代方，更要拉拢其他国家形成对中国的“合围”，将中国排除出地区贸易体系。

　　“印太经济框架”很大程度上已经是一个地缘经济概念了，它与美国现行的“印太战略”完全契合、互为补充。美国希望借“印太经济框架”补足“印太战略”缺乏经济支柱的短板，既握“军事大棒”，又挥“经济大棒”。

　　王晓鹏：美国提出“印太经济框架”有三重目的。

　　从宏观角度来看，美国欲借“印太经济框架”之名，深度整合印太地区盟友、伙伴关系，形成一个“新经济宗藩体系”，确保各国与美国战略步调一致，是其推动美式全球治理的关键步骤。从中观角度来看，“印太经济框架”是美国“印太战略”在经济领域的重要补充，是美国主导“全球供应链重组”的重要着力点，“去中国化”痕迹明显。从微观角度来看，“印太经济框架”尽管提及贸易投资便利化、数字经济与数字贸易、基础设施合作、供应链与绿色经济等议题，但其根本目的还是利用机制的叠加挖各国经济的墙脚，满足美国一国的经贸需求。

　　整体来看，“印太经济框架”充分暴露美国“多边主义”外衣下的单边主义与贸易保护主义政策取向及行为惯性。

　　“印太经济框架”是自贸协定吗？将对地区贸易自由化产生哪些影响？

　　美国商务部长雷蒙多曾表示，美国不会重返全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP），但计划与印太地区国家就“印太经济框架”正式展开谈判，并强调将以“一种超越传统贸易协定的方式”加强同地区盟友的关系。《华尔街日报》援引分析人士观点称，预计美国不会向贸易伙伴提供关税削减和其他传统的市场开放工具。没有市场准入措施，这一框架可能会成为“美国及其富裕盟友的又一个俱乐部”。

　　张茉楠：“印太经济框架”涉及的大部分经济议题，在美国此前退出的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）中都有所体现。从这个角度看，该框架不过是“新瓶装旧酒”。美国之所以不寻求加入CPTPP而是另建“印太经济框架”，完全是出于美国优先的利益考虑。一方面，美国希望借“印太经济框架”遏制中国。另一方面，近年来美国国内主流舆论普遍呼吁所谓“制造业回归”“保护中产阶级就业和福利”。拜登政府更是自我标榜为“中产阶级外交”。受这种政治环境及社会环境影响，美国更希望建立一个由自己主导的、单向的贸易协定，而非双向让渡市场、互相减免关税的自贸协定。

　　“印太经济框架”与TPP、CPTTP最大的不同在于，前者是一个单向的经济要价，并不是双边或多边的自贸协定。它强调的不是开放、多边、平等、互惠的自由贸易，而是建立由美国整合及主导的针对中国的“价值观同盟”，显然与多边主义理念背道而驰。

　　陈晓晨：从本质上看，“印太经济框架”不是自贸协定，而是一种排他性、约束性的贸易规则。一般来说，自贸协定也有约束性条款，但是其主要目的是规范成员行为，避免实施一些限制贸易自由化、便利化的举措。“印太经济框架”则是对特定贸易对象、方式和领域进行限制，并鼓吹所谓“替代性”，实际就是要把中国从地区供应链中排除出去。“印太经济框架”是打着“多边主义”旗号的伪多边主义，将对地区既有贸易秩序构成挑战，对地区贸易自由化产生负面影响。

　　王晓鹏：美国借“印太经济框架”追求多个“小圈子”的利益叠加，势必带来国与国之间、各个次区域之间贸易壁垒的增加。同时，美国将“印太经济框架”与地缘政治议题进行捆绑炒作，鼓动印太经济体与中国市场“脱钩”，将会损害这些经济体的经贸利益，破坏近年来形成的地区贸易自由化良性节奏，对美国自身而言也是“损人未必利己”之举。

　　“印太经济框架”实施前景如何？美国能得偿所愿吗？

　　日本《朝日新闻》日前报道称，“印太经济框架”不像自贸协定那样对成员国形成约束，能够产生多大效果仍然存疑。这种框架性安排的前提是“不包含市场准入承诺”，不能提供诸如进入美国市场这样的实际利益，所以不能轻易吸引那些对中国经济依存度不断上升的东南亚国家。美国企业研究所研究员扎克·库珀认为，如果美国提议的框架不能让印太地区国家信服，可能会对美国的“印太战略”造成严重损害。

　　张茉楠：“印太经济框架”的特点和属性决定其不可持续，不会走得太远。

　　一方面，印太地区多数国家以出口导向为主。若“印太经济框架”只是美国单方面“口惠而实不至”的所谓“承诺”，无法落实到具体的协议条款中，不能实现相互对等开放市场，也不能给予他国优惠和利益，其吸引力将不会太大，印太国家也不大会盲目追随美国。

　　另一方面，印太地区大部分国家都与中国保持着紧密的经贸和投资往来，从与中国合作中获得了巨大的经济利益。尽管其中一些国家对美国有安全保障的诉求，但也不会愿意放弃自身经济利益，卷入大国博弈中。进入2022年，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的生效将推动亚洲实现更高水平的区域经济一体化。在这样的背景下，“印太经济框架”这种排他性、对抗性的经济“小圈子”，与印太地区多数国家所坚守的开放、多边的自由贸易立场是相悖的，这种所谓的“合作”注定无法成形。

　　王晓鹏：“印太经济框架”的实施前景充满巨大的不确定性。当前，新冠肺炎疫情与百年未有之大变局相互交织，抗击疫情、促进经济复苏发展、进一步推动地区贸易自由化进程，是各个经济体的普遍共识。美国为了一己之私利，对旧有的全球治理模式抱残守缺，导致其提出的“印太战略”“印太经济框架”都充斥着冷战思维和零和博弈色彩，与印太地区大多数国家秉持的开放、多边的自由贸易立场背道而驰，其独占技术优势、强化经济霸权的倾向更是不得人心。可以预测，“印太经济框架”必定前景黯淡、难以长久。

　　陈晓晨：“印太经济框架”作为拜登政府推进“印太战略”的重要一环，与美国主导建立的美英澳三边伙伴关系、美日印澳四边机制、五眼联盟等如出一辙，不过是一个稍微大一些的“小圈子”“小集团”。这个带有强烈地缘政治色彩的所谓“经济框架”，与促进贸易自由化无关，也将从根本上限制自身的长远发展。

　　在地区国家与中国保持紧密经贸联系的背景下，“印太经济框架”未来发展将面临“三难”，即它所追求的代表性、排他性和实质性三大目标注定无法同时实现。具体来看，若要达成一个具有实质性约束力、又针对中国的排他性协议，就不会有很强的代表性，无法吸引地区大多数国家，可能只有几个美国的“忠实盟友”参与；若要吸引更多地区国家达成所谓针对中国的排他性协议，可能只会得到一纸缺乏实质内容的宣言，缺乏实质性内容；若要确保成员具有代表性、条款具有实质性，美国最在意的排他性就会大打折扣。在我看来，“三难”将是“印太经济框架”未来面临的核心阻力。

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