欧洲议会是欧洲最重要的立法机构。在布鲁塞尔欧洲议会大厦入口处，有一棵“游说者之树”。2001年，一群欧洲游说者种下这棵树，以庆祝游说集团在欧盟政策立法中发挥越来越大的作用。14年后的今天，布鲁塞尔已成为仅次于美国首都华盛顿的世界第二大游说者聚集地，近两万名职业说客长期活跃在此。

　　游说集团已渐渐为人所知，然而他们从事的活动与发挥的作用，却依然隐藏于公众的视线之外。事实上，游说集团的能量之大，已经超过了许多人的想象。然而，因为缺少监管，这股不受束缚的力量正逐渐显露出危害性，无论是对欧盟自身还是欧洲的发展，其负面影响都正在与日俱增。

　　超过3000家游说集团在欧盟总部为雇主发声

　　近年来，越来越多的国家、企业和民间组织纷纷在布鲁塞尔设立办事机构，寻找他们的利益代言人，游说产业应运而生。目前在布鲁塞尔，超过90%的游说者服务于欧洲各大商业机构。所有这些游说者都有一个共同目标，即竭尽所能地影响欧盟的立法和政策制定，从而维护各自雇主的利益。

　　在布鲁塞尔，至少有3000家由大型企业赞助的商业游说集团，这些机构资金雄厚，通过各种渠道为他们的雇主发声。比如，在媒体上做广告，或资助智库专家发表观点，或频繁会见欧盟政策制定的关键人物，对其施加影响等。有报告显示，虽然欧洲经济形势总体疲软，但是欧盟内用于游说的支出却在增加。仅2012年，就有超过10亿欧元花在游说上面，其中绝大多数用于商业游说。

　　比利时人布鲁克·莱利在一家较有影响力的欧洲环保组织工作，他是该组织在气候和能源方面的游说专家。多年来，该组织和欧盟内几十个环保组织一直呼吁欧盟制定更高标准的气候和可再生能源发展目标。传统能源企业出于自身利益，则大力主张制定更为保守的目标以减少经济损失。

　　在莱利看来，游说本身没有错，每个人都有权利进行游说，关键是为什么游说。例如，众多游说集团为传统能源企业代言，他们认为，过高的新能源发展目标将破坏目前欧洲经济脆弱的复苏。但莱利并不这么认为，“我并不是反对那些公司，但是他们的策略从根本上不符合欧洲的未来发展”。

　　莱利认为，传统能源企业进行游说的真正目的，是担心其商业模式不可持续，只想拖延时间。事实最终证明，商业游说集团能量之巨大，让欧盟在政策制定时，又一次将天平向这些传统能源企业倾斜。

　　至少100个欧盟专家小组被游说集团掌控

　　实际上，游说集团影响欧盟重大政策制定和立法绝非个别现象。其中，最臭名昭著的莫过于几年前欧洲烟草行业的游说集团对欧盟禁烟法案的阻挠与破坏。在此之前，欧洲化工企业曾斥资百万欧元发起一场声势浩大的游说，几乎将欧盟一部雄心勃勃的有毒化学品使用管理法完全废除。

　　欧盟立法的一般程序是，在起草某一部具体法律或者政策之前，先向该领域的一些专家小组进行专业咨询。这些专家由各成员国政府代表、相关企业代表、学者和游说者组成。在很大程度上，最终通过的法律条款往往取决于这些专家的意见。因此，游说集团的第一步，就是想方设法将尽可能多的“自己人”送进专家小组。

　　据统计，目前欧盟有大约1000个这样的专家小组，覆盖不同的政策领域，其中至少有100个小组是完全被游说集团所掌控的。

　　欧盟采取这种立法方式的初衷，原本是为了弥补在制定专业领域法律时的能力不足。同时，由各国政府和大企业的代表参与的专家小组发起的立法提案，较容易形成共识，在之后的审批过程中，也较少受到各成员国的抵制。然而，这一设想在现实中却被商业利益集团所绑架，后者反而主导了欧盟的立法。

　　当法律草案递交到欧洲议会进行讨论修改的时候，游说者更是会想尽一切办法，对拥有法律修改权的欧洲议员们进行公关。一些做法更为极端，游说者把按照企业要求写好的法律修正案直接提供给议员，议员要做的只是原封不动地照抄一遍上交。如此赤裸裸的操纵行为让有些议员实在看不下去，他们愤然将这些被修改的提案在网上曝光，引起了轩然大波。

　　作为长期观察欧盟商业游说的独立第三方机构，欧洲企业观察负责人霍德曼认为，欧盟商业游说集团的力量过大，反映出了欧盟所面临的深层问题。一方面，欧洲民众对欧盟决策的参与度太低，不了解欧盟运作，从而产生不信任感；另一方面，商业游说集团左右欧盟立法的现状，最终伤害的还是欧洲经济以及欧盟本身的公信力。

　　霍德曼告诉记者，目前欧盟商业游说存在的最大问题是，游说行为的不透明性与监管缺失。大量的游说行为隐蔽而不受监督。同时，由于监管缺失，大量的欧洲议员在相关企业兼任职务，许多欧盟官员在退休后都会选择加入游说集团，利用手中的人脉资源进行游说和利益交换。

　　霍德曼认为，规范游说集团最好的办法就是使其透明化，包括强制游说者注册，公开欧盟官员与游说者的见面记录，并对不正当的游说行为进行辩论。唯此，才能有效防止游说集团绑架欧盟政策制定。

　　“游说应当回到其初衷，即让政策制定者听到不同群体的声音。”霍德曼说。

　　（本报布鲁塞尔1月14日电）  

　　《 人民日报 》（ 2015年01月15日 03 版）

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