从杭州到汉堡：G20长期机制化建设支持非洲发展

即将在汉堡举行的G20峰会突出了支持联合国2030可持续发展议程，特别是G20与非洲合作的主题。这本身是2016年9月G20杭州峰会通过《二十国集团落实2030可持续发展议程行动计划》，并启动《二十国集团支持非洲和最不发达国家工业化倡议》的直接承续。德国作为2017年G20系列会议主席国，在这方面做了大量工作，并成立了T20非洲常设工作组（T20 ASG），启动了T20非洲论坛的机制化。可以预期，G20汉堡峰会公报及相关文件将进一步落实后续行动，并使G20作为全球治理重要平台在落实联合国2030可持续发展议程17个大目标中发挥重大作用。

G20与非洲合作中，有三个基本问题需要给与特别重视，并努力完善切实有效的国际社会合作平台。

一、非洲粮食安全和农业发展

非洲需要发展的领域众多，但第一个优先问题是免除饥饿，实现粮食自给。当非洲发生重大饥荒时，任何基础设施建设和工业发展都退居次要地位，或者进程被打断。2007至2008年席卷36个国家的世界粮食危机中，喀麦隆有24名民众在粮食暴动中死亡，索马里有两人死亡，号称没有人会死于饥饿的埃及，一个普通家庭一天只能吃一顿饭。非洲目前人口已达10亿，30年后将达到20亿。粮食问题将是生存问题。如果得不到解决，其他发展问题都是一句空话。

（一） 非洲并不缺乏可耕地

据世界银行统计，2013年世界各国可耕地面积占国土面积总平均是10.9%。其中撒哈拉以南非洲为8.8%，中东北非为4.7%。但冈比亚、马拉维在40%以上，贝宁和布基纳法索超过20%，埃塞俄比亚、几内亚和肯尼亚也超过或十分接近世界平均水平。详见下表。

非洲本来并不缺粮，倒是西方社会长期实施粮援后缺粮了。因此，根本的途径是援助非洲建立可持续的、可自给的粮谷种植业和加工业。

过去50年来，非洲国家农业生产取得了长足进展，一些国家增长速度明显超过了世界平均。详见下表。

（二）成立G20非洲农业促进中心

支持非洲发展粮食生产，实现粮食自给，需要二十国集团有力的技术支持和资金援助。建议G20成立非洲农业发展促进中心。基本任务包括：第一，跟踪、收集、汇总非洲国家粮食及农业发展的最新动态、计划、进度、主要项目、需要解决的问题和合作途径；第二，推动协调G20国家派出不同形式的专家队伍、技术小组或农业企业高管，帮助非洲国家拟定农业发展规划和相应水利设施规划，推广农业技术、选种、施肥和实施现代化管理，以期大大提高单产；第三，联络推动G20和多边机构的农业开发援助，及私人投资。争取在2030年前，使非洲人均粮食占有量达到联合国粮农组织规定的300公斤安全线，并努力接近稳定线400公斤。

G20应充分动员自身雄厚的经济资源和金融资源，推动私人企业对非洲的农业投资。但鉴于非洲现状，传统的资本主义大农业未必是有效路径。应当积极和投资东道国政府合作，并努力切合当地情况，探讨建立规模经营、吸纳当地农民就业的合作农业模式。在大大提高农业生产率的前提下，释放出多余劳动力转向工业。

（三）合作强化世界粮食期货市场的金融治理

历史多次证明，世界或区域粮价高涨，导致粮食危机的主要原因不是供求紧张，而是粮食投机。世界粮价并非由产粮国和进口国谈判决定，而是在世界主要期货交易所形成。粮食和石油一样，已成金融产品，在相当大程度上遵循金融以盈利为目的的交易规律。当世界粮食供应出现紧张，投机交易随之勃兴。从而给粮食消费国带来巨大困难。

因此，G20应当成立世界粮食期货市场交易规则研究中心，根据过去历史经验，对抑制粮食期货投机提出治理方案，提交G20峰会认可，各国据以实施。

G20还应与联合国粮农组织合作，扩充世界粮食缓冲库存。可由主要国家分摊配额并持有，根据市场需要和相应规范，予以投放，平抑粮价。世界粮食缓冲库存由联合国粮农组织管理，G20成员国参与。

二、切合非洲具体情况援助工业化

推动非洲工业化是联合国2030可持续发展议程的一个关键目标，也是非洲经济能否摆脱落后状况的基本出路。议程的第八个目标要求最不发达国家人均GDP年增7%。考虑到人口增长率，其GDP增长率需要保持每年9%。单靠农业显然是远远达不到这个速度的。中国1980年至2012年GDP年增10.0%，主要动力来自工业增长。因此，最不发达国家，以及其他大多数非洲国家需要保持工业生产的高速增长。议程的第九个目标要求到2030年，最不发达国家工业占GDP比重提高一倍。实现这一目标难度非常大。光靠非洲国家自己的资源和技能是不够的，需要G20给与极大的支持。

（一） 按照非洲国家自己的发展战略、计划和优先领域进行投资切入

埃塞俄比亚是经济发展状况良好的东非国家。过去12年，GDP年均增长10%，2016年增长8.0%。2010年起，连续实施两个五年计划即“经济增长与转型计划”。 重点包括制造业、能源和交通。其中第二个五年计划（2015/16-2019/20）要求制造业比重从5%提高到10%，创造100万个就业岗位。重点有三：一是传统的起步工业轻工业，包括纺织、皮革和农产品加工；二是直接推进国家工业化的重工业包括电子、钢铁、能源、机械和化工；三是直接追赶世界新兴技术的新兴领域，包括通讯、医药和生物科技等。目标是到2025年跻身中等收入国家。

根据这一计划，埃政府发展工业的主要途径是工业园区建设。计划2015-2019年五年内建设10个园区，2016-2025年十年内累计开发1000 平方公里。目前：已建4 个，在建9个，招标4个，拟建8个。

在这两个五年计划制定前的2008年，张家港江苏永元投资公司开建东方工业园。2013年，埃政府委托中国开发区协会规划它的各个工业园。目前，埃政府主导的8个园区由中国国企业承建，非政府主导的两个园区则由中国民企经营，其中一个是江苏永元投资公司的东方工业园，另一个是东莞著名企业家张华荣建设的拥有6000员工的华坚国际轻工业城。张华荣的雄心是5年内在非洲最不发达国家创造10万人就业。

如果G20所有成员国都与非洲国家政府密切合作，根据对方需要和计划进行投资，非洲工业化进程将十分可观。

（二） 在全球产业链中推进非洲工业化

东亚的经验证明，工业化能够迅速推进的基本原因是融入全球产业链，或价值链。单纯在一国内部发展工业，技术、资金来源和市场都非常有限。T20的非洲常设工作组（T20ASG）应与联合国工发组织、经济合作与发展组织、联合国贸发会议、非洲联盟合作，对全球产业链中的非洲进行战略研究，并提出路线图框架。

T20 ASG应与B20成立特别小组，对接跨国公司的非洲投资计划，研究全球投资计划中的非洲布局。其中可以重点研究的领域有：矿产资源开发与深加工；钢铁工业；汽车组装及零部件生产；太阳能、风能发电；食品加工工业；纺织服装；通讯器材和设备等。

非洲工业化需要跨国大规模工业企业，因此应与非盟和世界银行、非洲开发银行及相关国家政府合作，共同推进跨国大项目。

（三） 迅速增加对非直接投资总量

近年来，非洲接受的外来直接投资连续下降。据联合国贸发会议《2016年世界投资报告》，2016年流入非洲的直接投资为590亿美元，比上年减少3.3%，比2014年减少16.9%。在世界直接投资总流量的中的比重，2014年为5.4%，2015年为3.5%，2016年为3.4%。而2016年流入的590亿美元中，57.0%流入5个国家：安哥拉（144亿美元，比上年减少11.2%）、埃及（81亿美元，增加77.1%）、尼日利亚（44亿美元，增加45.2%）、加纳（35亿美元，增长9.2%）和埃塞俄比亚（32亿美元，增长45.8%）。流入最不发达国家的外资额很少。外资流入的不足，非常不利于非洲工业化目标的实现。

G20应采取切实措施，推动成员国政府和跨国公司加快对非投资步伐。T20 ASG应成立专门研究小组，就非洲主要国家改善投资环境，制定吸引外资政策措施提出有针对性的建议。

（四） 国际资本市场与非洲工业化的结合

非洲工业化需要非常可观的资金。2015年7月17日联合国第三次发展筹资会议通过了亚的斯亚贝巴行动议程，规定发达国家官方发展援助要提高到其GDP的0.7%，并努力在2020年前筹资1000亿美元，用于应对气候变化。这一成果无疑是巨大的，但只是官方发展援助，仍然远不足非洲工业化的需要。因此，主要资金来源是国际资本市场。T20非洲常设小组可考虑建立国际资本市场特别小组，负责与世界主要金融中心和投资银行、投资基金进行沟通和联络，为非洲重大工业项目寻找资金提供咨询。

三、G20支持非洲发展的长期机制化建设

G20的缺陷在于缺乏常设机构，重点问题和行动容易随着主席国的轮换而转移。而且凡通过某项重大的、具有战略意义的决定，往往需要通过现有多边机制和成员国政府实现。由于支持联合国2030可持续发展议程和支持非洲发展都是长期目标，需要在方向、方案、计划、行动上保持高度的连续性。因此必要的机制建设应在G20汉堡峰会上提出构想，并在2017年德国主席国剩余时间内，及在2018年阿根廷主席国任期内积极推进。主要机制建议如下：

（一） 每两年举行一次G20非洲发展大会。大会在G20主席国和非洲国家轮流举行。由G20和非盟牵头，联合国非洲委员会、联合国工发组织、联合国粮农组织、世界银行、联合国贸发会议、经济合作与发展组织参与。大会回顾两年来支持非洲发展的进程和问题，制定今后两年行动计划。

（二） T20的非洲发展和常设小组与B20成立联合工作小组，对投资非洲的战略和近期计划进行联合研究并提出建议。下设国际资本市场特别小组。

（三） 成立G20非洲农业发展促进中心。中心为常设组织，经协商，在G20某国和亚的斯亚贝巴设立秘书处。

正落到实处，G20的作用和影响将得到有力提升，对联合国2030可持续发展议程的实现也将发挥更大的作用。