自上世纪80年代起,欧洲各国开始不断反思和尝试改革福利制度,而其中的政治博弈让改革举步维艰。此次欧洲主权债务危机一方面将高福利制度的弊端暴露无遗,一方面也为改革提供了一个契机查看更多精彩内容,请点击进入人民网国际频道>>

 

出台财政紧缩政策   

“冰冻三尺,非一日之寒”,不做伤筋动骨的改革于事无补

  今年6月7日,德国内阁通过了分4年削减816亿欧元的财政紧缩计划,要将目前财政赤字占国内生产总值(GDP)的5%压缩到《稳定与增长公约》规定的3%以下。6月12日,法国宣布采取紧缩措施,在未来3年中削减450亿欧元的公共开支。6月22日,英国通过了大幅度削减财政开支的《紧急预算案》,计划在5年内将财政赤字占GDP11.4%的比例降到1%。此前,希腊、葡萄牙、爱尔兰、西班牙和意大利等欧盟国家都已经分别出台了大规模的财政紧缩计划。

  上述国家宣布实行财政紧缩政策时的理由十分相像:一是强调紧缩政策刻不容缓,舍此不能力挽欧洲于“崩溃”。德国首相默克尔说,如果不能严明财政纪律,就会使人们对欧元丧失信心,进而导致欧元崩溃。如果欧元崩溃了,“欧盟和欧洲都将随之而崩溃”。二是强调主权债务危机是“冰冻三尺,非一日之寒”,不做伤筋动骨的改革于事无补。英国首相卡梅伦执政伊始就宣称,必须采取重大紧缩措施,尽管这会影响到英国未来几十年的经济和社会,乃至每个英国人的生活。

  迫不得已和势在必行的财政紧缩政策将涉及千家万户,政府与民众将共同承担利益损失。但是,利益多元化的欧洲并没有对各国政府的财政紧缩政策表示出广泛的赞同。反对党提出,紧缩方案是社会退步,是对失业者和社会弱势群体开刀;有些经济学家批评说,德国并不需要实施紧缩政策,紧缩可能使德国的贸易盈余问题更加突出,从而减缓欧洲经济的复苏,使南欧国家的债务问题更趋恶化。

  由于严厉的财政紧缩措施广泛地触及了国民的切身利益,欧洲各国工会和一些民众成为抗议紧缩政策的主力。希腊议会就削减预算法案进行首轮投票时,万名学生、工人、退休人员在议会门前集会抗议,其他国家也不同程度地出现了民众游行示威抗议的情况。6月2日,代表欧洲36个国家82个工会组织的欧洲工会联合会宣布,将于9月29日在布鲁塞尔等欧洲城市举行“欧洲行动日”集会,集体抗议欧洲各国采取的财政紧缩措施。
  


势必削减社会福利   

将削减的矛头对准了欧洲人已习以为常的高工资、高福利

  欧盟国家的财政紧缩计划之所以引起大规模的社会反弹,是因为这些计划几乎无一例外地将削减的矛头对准了欧洲人早已习以为常的高工资、高福利。

  德国的财政紧缩措施大幅提高医疗保险金缴纳比例(从现在占工资的14.9%提高到15.5%)、大幅削减社会福利开支,甚至要通过修改法律来减少对失业者的救济,取消失业者特殊补贴,促使失业者回到工作岗位。

  英国的《紧急预算案》主要目标之一就是将法定退休年龄推迟到66岁,借此削减社会保障开支,并且通过更加严厉的措施,促使“单身母亲和50岁以上的人重新回到劳动力市场”。

  为了得到欧盟和国际货币基金组织的救助,希腊承诺采取严格的财政紧缩措施,将法定退休年龄延长到65岁,并且自2020年以后每3年根据预期寿命自动延长退休年龄,自2015年起将缴纳养老金的年限从37年延长到40年。

  其他国家的紧缩思路大体相仿:西班牙退休年龄从65岁延长至67岁;爱尔兰实行公务员减薪政策,降低社会保障津贴,压缩公共开支和公共投资建设;葡萄牙冻结公务员工资、降低社会保险支出、压缩公共投资项目;意大利大举压缩医疗卫生部门开支;法国考虑进一步延长退休年龄。

  所有这些紧缩措施都是欧盟各国政府多年来想做而不敢做的。之所以想做,是因为欧洲福利国家的过度发展使这些国家超过半数的公共开支都被锁定在社会保障和社会福利等社会再分配领域里,政府的社会支出远远大于经济、外交和国防开支,削减公共开支不可能不触及这些社会开支。

  上世纪70年代后期欧洲出现滞胀以后,英国于80年代率先通过“撒切尔革命”实现了削减社会福利,此后欧洲大陆各国开始了漫长、曲折而沉重的削减跋涉,不过欧洲选民总是能够用选票“指挥”政府继续增加而不是削减福利。

  之所以不敢做,是因为很多国家的领导人因为不成功的削减计划而被迫提前退出政治舞台。法国前总理德维尔潘为激活劳动力市场、创造更多就业,提出了延长青年工人试用期的政策,结果被迫提前退职,另一位法国前总理朱佩也是因为一揽子社会保障削减政策闯关不成功而下台。

  因此,欧洲的难题不仅来自于货币政策和财政政策的不对称、不平衡,更是由于财政政策的制定受到国内政治制度的制约。统一的大市场和分立的政治决策程序之间的不协调使得任何适应大市场发展需要的变革都会被国家层面的政党政治所绑架,每项理性的削减计划都可能因为在野党的反对而止步不前,福利削减和社会保障改革成为多数欧盟国家的头号内政难题。卢森堡首相容克曾经一语道破玄机:“我们都知道怎样改革,但是不知道改革以后怎样重新当选。”

集体闯关形成默契  

 需要将社会投资从注重社会再分配转向积极的就业政策、教育政策和研发政策  

  面对欧洲工会组织和各国反对党的集体抗议,欧盟委员会和各成员国政府形成了空前的默契。欧盟委员会主席巴罗佐说,经济增长是关键,欧盟各国只有下定决心整顿公共财政,才能使市场重新建立对欧洲经济增长的信心,从而恢复增长,创造更多的就业。默克尔说,失业保险改革也许会使失业者面对更大的生活压力,但也会让他们更加积极地去寻找工作,从而减少失业率。

  2010年6月17日,欧盟在布鲁塞尔举行夏季首脑会议。与会领导人决定进一步严明财政纪律,在尊重各国预算主权的前提下,由欧盟委员会出面评议成员国的预算方案,然后再付诸各国议会表决通过,对违反欧盟财政纪律的成员国将进行严惩。欧盟首脑会议还正式通过了欧盟未来10年的发展战略《欧盟2020战略》,提出以知识和创新为基础的“智慧增长”、建立在提高资源利用率和绿色技术基础上的“可持续增长”,以及实现经济、社会和地区融合的“包容性增长”。为了实现具有“欧洲特色”的增长,欧盟设立了许多具体目标,例如就业率从69%增长到73%、提高妇女和高龄就业率、吸纳移民加入劳动力市场,研发投入增加到占GDP3%,未完成基础教育人数比例从15%降到10%以下,贫困人口削减25%等等。显然,要达到这些目标,需要将社会投资从注重社会再分配转向积极的就业政策、教育政策和研发政策。

  《欧盟2020战略》是2000年欧盟《里斯本战略》的延续和发展。当时的欧盟和各成员国领导人就已经在为欧洲发展战略而煞费苦心。他们知道,不可阻挡的经济全球化挑战留给欧洲国家采取应对措施的时日无多,但各国政府仍然在福利陷阱中难以伸展。他们借《里斯本战略》提出,欧洲需要采取更具活力的经济政策,矛头直指欧洲福利国家的高标准。2000和2020战略都要求释放市场力量,允许市场在配置资源时发挥更大的作用;都要求激活社会政策,使居民为未来的就业做好知识和技能准备;不同的是2000战略更强调通过社会对话达成社会共识,而2020战略则更强调经济社会和环境的融合,更突出欧盟的领导作用。

  由此看来,欧盟为自己设立的优先目标不是继续刺激经济,而是抓紧时机提高经济竞争力。债务危机为欧盟解决经济发展中的政治问题提供了一个契机。荷兰和卢森堡是欧元区经济情况较好的国家,但这两个国家也都宣布实行紧缩政策,荷兰政府于去年9月就决定削减400亿欧元财政预算,并将从2011年开始削减20%的公共开支。

  欧盟和各国的政府认为,只要团结一致、协调行动,就有可能实施一直都想实施,但因遭到国内政治力量剧烈反对而无法推进的政策。在债务危机面前,也有越来越多的欧洲人感到,他们除了共同对公共开支进行重大调整,有效提高生产力和竞争力以外,别无退路。

  最后,欧盟发展战略能否成功,仍然取决于政治,而不是经济。

应对危机“减”字当头  

  今年6月,德国政府出台二战以后最大的财政紧缩计划。根据这项从2011年到2014年的紧缩计划,明年德国财政支出约减少112亿欧元,2012年至2014年则分别减少191亿欧元、247亿欧元和266亿欧元。紧缩计划的1/3将涉及削减社会福利,政府计划修改若干法律,减少对失业者的救济,并更有针对性、更有效地使用救济资金。

  7月初,德国联邦议会决定,从2011年起,将资方和劳方为员工交纳的医疗保险金共提高0.6个百分点,即从现在占工资的14.9%提高到15.5%。这表明,德国失业保险和医疗保险都面临着改革。

  改革社会福利制度已成为德国政府应对经济危机的必然选择。在欧洲主权债务危机中,德国情况相对较好。一是财政状况较好,二是经济复苏势头较稳。但是,2009年德国财政预算赤字占国内生产总值的比例为3.3%,超过欧盟《稳定与增长公约》规定的3%上限,今年财政预算赤字将可能达到5%。因此,德国要想预防像希腊债务危机那样的情况发生,在2013年重新达到《稳定与增长公约》的标准,并保持经济复苏的长期态势,就必须适度紧缩财政预算。在政府财政预算中,约一半的支出属于劳动和社会福利部,因此该部的预算必然是削减的重点。例如,在2011年预算中,该部原有1700亿欧元,现在减去43亿欧元。因此,劳动和社会福利部长冯德莱恩表示,这样的紧缩额度是恰当的。在医疗保险方面,2012年全国将亏损40至50亿欧元,2013年将升至80亿欧元,到2014年将达100亿欧元,因此也不能让这样的局面继续恶化。

  上述两大改革,都遇到了较大阻力。特别是在对待财政紧缩计划方面,工会方面表示不满,认为危机当头,又是拿失业者等穷人“开刀”,会导致社会失衡。执政联盟方面也有少数人持此立场,认为应该让经济界更多承担节支重任。但是,由于总的来说涉及幅度并不太大,并且基本上是渐进式改革,因此预计不会出现类似希腊等国的严重抗议。而政府方面,对“自己人”也没有网开一面。根据紧缩计划,到2014年联邦政府层面将减少工作人员1.5万名,主要是让这些岗位“自然减员”,并取消原定发放的2011年圣诞节补助。因此,可以说,这一措施也在赢得社会支持方面起了一定的减压作用。

  社会福利制度的改革是否会殃及经济复苏,是各界普遍关注的问题。首先,德国经济从去年第二季度回升0.4%、第三季度回升0.7%到去年第四季度和今年第一季度各回升0.2%,说明德经济增速虽有减缓,但仍在继续复苏之中。这为改革提供了一定的基础。其次,政府反复平衡,在有限的空间中寻求解决方案,基本上得到了专家的认可。慕尼黑伊福研究所所长西恩表示,这项财政紧缩计划不会危及经济复苏,并达到了减少政府财政赤字的目的。

 人民日报版面

 难以承受福利之重

6月15日,法国民众在巴黎举行示威,抗议政府发布的改革福利制度公告。 人民图片

  从最近一段时间,欧洲多个国家政府表示,将针对本国福利制度的弊端着手进行改革。此言一出,各方争论不断,究竟是改好还是不改好?改,又该怎么改?这些问题甚至已经不只是欧洲人关注的话题了。  

 支持者:不改不行了  

 失业成了“带薪休假”,人们失去工作愿望导致国家低效率   

  瑞典号称世界福利国家的典范,拥有一套“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。而这一福利制度对瑞典发展的利弊,也往往成为该国大选的主要争论焦点。2010年7月的最新民调结果显示,宣布将对福利制度进行改革的“右派”政党联盟获得了更多选民支持。  

  瑞典北欧斯安银行的经济总监克拉斯·埃克隆德不无抱怨地对记者说,他每个月的收入有近60%要用于交税,这几乎使他丧失了“多赚些钱的积极性”,长此以往,像他这样的高收入人群会因为高税收而变得不思进取,而那些低收入者或是失业者则可靠政府的福利衣食无忧,也同样会失去工作的愿望,最终将导致国家的低效率,所以,瑞典的福利制度必须进行改革。   

  埃克隆德介绍说,瑞典的税收高到了令人“恐怖”的程度,仅以个人所得税为例,即使根据瑞典法律规定的低收入人群(年收入少于317700瑞典克朗,约合4.5万美元),至少也有30%左右的税率;而那些高收入人群(年收入高于472300瑞典克朗,约合6.7万美元),则最高会有70%的收入要用来交税。税收调节后的结果,便是瑞典既很少有富人,也很少有穷人,成为世界上贫富差距最小的国家之一。   

  但问题在于,瑞典政府把税收大多投入到社会福利上之后,也使瑞典的福利政策好到了令人“恐怖”的程度。比如,瑞典失业者从政府领到的失业津贴,55岁以下的人可连续领300天,55岁以上的人则能领取450天,而金额相当于本人工资的90%左右。所以在一些瑞典人看来,失业只不过是一段“带薪休假”而已,这也使很多人不愿再去寻找新的工作。  

  瑞典的情况应该说只是欧洲众多福利国家中的一个缩影。很多曾到过欧洲、美国和亚洲的人说,欧洲是最适宜人生活的地方,其中重要原因之一便是其“劫富济贫”式税收并由此带来的优越福利制度。可随之而来的后果便是,欧洲在近年来经济增长缓慢,特别是很多欧洲人都患上“福利病”:失业者甘于现状而只靠救济生活,使本已老龄化严重的欧洲更面临劳动力短缺的难题;政府为维持高福利政策而不堪重负,难以把更多的资金用于经济增长方面……这也使欧洲与美国、亚洲相比,经济活力明显不足。  

  于是,欧洲政府及经济界的精英便把矛头直指现行的福利制度,并呼吁在此方面进行变革以促进经济发展。而很多老百姓也意识到,若是继续在福利的温床上发展下去,欧洲会最终被美国以及快速发展的亚洲远远地甩在后面。  

 反对者:改了就不再是欧洲  

 不仅是弱势群体,很多欧洲人还是希望维持原有福利政策  

  欧洲很多国家大选过后,“右派”得势是一个事实,但观察大选的过程会发现,“右派”的胜利也多是“险胜”而已,欧洲人还是希望能继续维持原有的福利政策的,并且这部分人也不全是社会中的低收入者、失业者等弱势群体,一些精英人士也往往站在了福利改革者的对立面。

  斯德哥尔摩大学经济学教授尼尔森认为,导致欧洲经济缺乏活力的原因并不能归罪于现有的福利制度,而恰恰相反,正是因为欧洲各国的福利政策,使欧洲自二战后的60多年保持了社会的稳定,从而保证了经济的持续发展。尼尔森说,瑞典的高税收、高福利的政策执行了很多年,但事实是瑞典到今天已成为世界上最发达的国家之一,同时也是欧盟内经济增长最快的国家之一。他承认瑞典确实有一部分人患上了“福利病”,但更多的人则是在高福利的保障下,可以大胆地进行科研创新,甚至是风险投资,因为即使到最后落得血本无归,这些人也不会因此就沦落到无法维持生计的地步。[详细]