论国际金融危机背景下人权保障所面临的挑战

罗艳华

2009年11月03日19:25  来源:人民网

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  2007年8月爆发的国际金融危机使世界经济出现了严重的衰退,导致了贸易锐减、失业增加、投资减少、收入下降等诸多严重后果。面对严峻的经济形势,人们首要关注的是经济复苏。但随着危机的蔓延,金融危机的其他负面影响也开始显现,其中金融危机对人权的影响也已经逐渐被纳入人们的视野。那么国际金融危机背景下人权保障面临哪些新的挑战呢?这是本文所要重点研究的问题。

  一、国际金融危机对人权的影响已经引起国际关注

  国际金融危机已经并正在对世界的人权状况产生影响,这一点已经引起了国际社会的关注。这种关注体现在了国际社会的各个层面。

  首先,在联合国层面,今年2月和6月分别召开的联合国人权理事会特别会议和联合国全球经济和金融危机高级别会议等都对这一问题表示了高度关注。

  联合国人权理事会在2009年2月20日召开了一次特别会议,专门讨论了全球经济和金融危机对人权的影响。这次会议是由代表非洲集团的埃及以及巴西共同提案召开的,得到了联合国人权理事会成员国多数国家的联署支持。人权理事会主席、尼日利亚常驻联合国日内瓦代表马丁?乌霍莫伊比在会上指出,在当前这场经济和金融危机中人权将受到极大挑战,但同时,围绕人权的解决方式将成为这一危机的持久而稳定的解决方式。乌霍莫伊比特别提醒各国,确保人权得到保障是应对全球经济和金融危机策略的根本基础。 23日该次人权理事会特别会议通过了决议,呼吁各国尽力减轻金融危机对人权的消极影响。 在2009年6月25日召开的联合国全球经济和金融危机高级别会议上,金融危机对人权的影响问题也受到了关注。联合国人权事务高级专员和一些人权事务特别报告员在会上呼吁参加高级别会议的代表在制定应对全球金融危机的政策时优先考虑人权。联合国人权高专皮莱(Navanethem Pillay)在会上明确指出,经济危机不仅是发展危机,而且是人权危机。 此外,一些从事某些弱势群体权利保护的联合国机构也从自己的视角表达了对这一问题的关注。如联合国下属的消除对妇女的歧视委员会(UN Committee on the Elimination of Discrimination against Women)就表达了对在金融危机背景下实现妇女和女童人权的关注,指出无论从长期还是中期来看,性别视角都应该被考虑到危机的影响方面,包括教育、健康、安全和生计。

  其次,在国际非政府组织层面这一问题也受到了极大的重视。近年来国际非政府组织在国际人权领域非常活跃,其国际影响力日渐增强。国际非政府组织以批评见长,他们总是以批评者的面目出现。在这次金融危机爆发后,国际非政府组织也表现得非常积极,不失时机地从人权角度表达了它们对金融危机的关注。

  国际金融危机爆发后,六个非政府组织 的领导人共同发表了联合声明,指出全球金融危机不但导致经济衰退,也使人权状况急剧恶化。不仅是经济和社会权利(包括居住权、健康权和教育权)承受越来越大的压力,而且还出现了越来越多危害人权的情况。随着经济衰退,政府开始节约开支,因此移民和难民又陷入难以维持生计的境地。社会局势日趋紧张,这使本来就神经紧绷的政府,开始镇压不同意见、实施更为严厉的安全措施并限制公民自由。 2009年5月28日,著名的国际人权非政府组织大赦国际在其年度报告中警告说,世界正坐在社会动乱的“火药桶”上。大赦国际发表的这份长达400页的报告,包含了各个地区及157个国家的情况,指出人权在追求经济复苏的过程中正受到忽视。大赦国际的秘书长(Irene Khan)认为,全球性经济危机是一场正在爆发的人权危机,社会、经济和政治问题共同制造了侵犯人权的定时炸弹。

  再者,在国家层面,各国在着重关注经济复苏的同时,也出现了一些从人权的视角来看待这次金融危机的声音和举措。如中国政府代表指出,经济与金融问题和人权问题紧密关联。危机产生的冲击对人权问题的各个方面都有直接影响。 在官方层面,一些国家的政府在重点关注经济复苏和发展的同时,也开始采取积极措施保障具体人权的实现,如中国政府就积极创造各种就业机会,优先保障大学毕业生和农民工的就业权。在美国,也有学者从人权的视角来审视危机的爆发和美国政府应对危机的措施,指出金融危机及美国的应对方案侵犯了美国人的人权。他们强调任何短期的和长期的解决方案都应该把人权考虑在内,认为美国政府在金融危机爆发的过程中是负有责任的,它没有对金融机构进行监管,没有对美国人的人权在受到金融机构侵犯的过程中提供足够的保护。他们指出更好地监管银行是对美国人的基本权利和自由的保障。

  二、国际金融危机对发展中国家的人权状况影响最大

  当前的国际金融和经济危机百年不遇。在这场起源于发达国家的危机中,受害最深的是发展中国家以及世界最贫困的人口。国际金融危机对发展中国家的人权状况影响最大,这一点已经成为国际社会的共识。

  联合国人权理事会特别会议通过的决议指出,全球经济和金融危机对各国特别是发展中国家的发展能力造成损害,各国应努力减轻危机给人权领域带来的消极影响。 与会多数国家认为这场危机直接影响各国特别是发展中国家实现发展权、社会权和文化权等基本人权。 中国代表指出,在这场危机中发展中国家人民面临更大的困难,他们的经社文权利和发展权,包括食品权、居住权、健康权和教育权等,均受到影响。 人权理事会主席马丁?乌霍莫伊比也明确指出,不管怎样,发展中国家都是这场危机最大的输家。他认为地球上任何一个角落都逃不脱这场经济危机的灾难性后果,发展中国家相对薄弱的经济将受到最为不利的影响。

  国际非政府组织也认同这一观点,如妇女地位委员会的专家小组就明确指出,发展中国家,甚至那些具有健全宏观经济政策的发展中国家,目前几乎都无力控制源于别处的这场金融危机跨国蔓延的影响。 六个非政府组织的领导人发表的联合声明也指出,目前要准确预测在这场金融危机及随之而来的经济衰退,那些极度贫穷国家将会遭遇什么恶劣情况,还言之尚早。但显而易见的是,发达国家需求量减少,已导致出口下滑,以及外资投资的减少。这些都将意味着贫穷国家经济增长放缓,以及政府收入的减少。原本就已十分脆弱的社会保障和服务系统将变得岌岌可危。

  三、金融危机背景下人权保障所面临的挑战

  到目前为止,国际社会已经对金融危机对人权的负面影响,特别是对发展中国家所带来的影响有了比较明确的认识,但对如何在金融危机背景下保障人权却仍然存在分歧,国际金融危机背景下的人权保障仍然困难重重。

  1、金融危机背景下国际人权保障所折射出来的南北矛盾

  在联合国人权理事会在2009年2月20日召开的特别会议上发展中国家的和发达国家的矛盾和分歧已经明显暴露出来。在关注金融危机对人权的影响方面,发展中国家表现得积极而主动。联合国人权理事会的这次特别会议就是由非洲和拉丁美洲的发展中国家发起的。在会议上通过的决议也充分反映了发展中国家的观点。对于决议,人权理事会中的欧盟成员国、日本、加拿大等发达国家投了弃权票。对此德国、加拿大等国陈述的理由是,人权理事会应该注重本职工作,即保护和发展人权,经济和金融危机应由相关国际组织和机构处理。表面看来,这似乎只表明发达国家与发展中国家对联合国人权理事会职能存在不同看法,但实际上反映了发达国家和发展中国家各自不同的利益考虑。

  联合国人权理事会特别会议决议对这场危机威胁千年发展目标的实现表示了严重关切,呼吁各国不要削减官方发展援助和采取保护主义措施,保障用于发展的资金。决议的这一内容折射出了国际社会对于金融危机背景下发达国家对发展中国家削减发展援助的普遍担忧。

  对此,国际非政府组织对发达国家的批评可谓一针见血。六个国际非政府组织发布的共同声明指出,仅美国政府出手援助保险业巨头AIG公司的贷款额已接近1230亿美元。这些援助贷款,比美国政府每年用于援助贫穷国家的款项高出180亿美元,同时也是实现联合国千年发展目标 所需资金的两倍。发达国家在应对全球金融危机中所表现出的争分夺秒,与他们在提供贫穷国家援助、缓解贫困问题、解决人权和全球暖化问题时所表现出的拖拖拉拉及屡屡失言,形成了鲜明的对比。2008年9月底联合国在曼哈顿总部召开了千年发展目标高级会议。会议提出,从目前情况来看,几乎没有国家能够达成千年发展目标。千年发展目标致力于到2015年将全球贫困和饥饿程度减轻一半。不断高涨的粮食和能源价格已将之前所取得的大部分成果一扫而空。如果发达国家决定借金融危机削减援助和贸易额,往后的情况将会更为严重。回顾历史,这种担忧绝不是杞人忧天。历史上以往出现经济衰退时,援助额都被大幅削减。2009年如果历史重演的话,对于那些尚处于贫困之中的发展中国家来说,将会是一场灾难。援助的减少、贸易量的下滑,意味着贫穷国家的民众将为北美和欧洲国家肆意制造的信贷泡沫付出极其高昂的代价。

  妇女地位委员会的专家小组也表达了同样的担忧,他们指出许多发展中国家缺乏必要的财政空间去执行种种刺激经济的方案。官方发展援助的减缓将对发展中国家、特别是非洲发展中国家的国家预算产生不利影响,尤其是会影响到对官方发展援助资金流动依赖较大的各个社会部门。与会者呼吁经济合作与发展组织所有成员履行拨出0.7%国内生产总值用于官方发展援助的承诺,并强调指出,鉴于当前的金融危机,必须提高援助的成效。

  对此,一些国家的政府也明确发出了呼吁。如中国政府代表就在联合国人权理事会金融危机特别会议上指出,在这场金融危机中,发展中国家处境尤为不利。中国呼吁国际社会关注和尽量减少危机对发展中国家,特别是对最不发达国家的损害,发达国家应该承担应尽的责任和义务,继续履行援助、减债等承诺,切实保持和增加对发展中国家的援助,切实帮助发展中国家保持金融稳定和经济增长,防止贸易保护主义。

  2、金融危机背景下弱势群体人权保障所面临的困难

  全球金融危机的爆发使得一些弱势群体的权利保障问题面临更大的挑战。如何解决弱势群体的权利保障问题已经成为国际社会刻不容缓急待解决的问题。联合国人权事务高级专员皮莱指出,这场危机严重影响到社会最弱势群体的生存,影响获得就业、食品、住房、饮用水、医疗、教育的机会。 2009年2月20日召开的联合国人权理事会特别会议敦促世界各国在制定经济刺激方案时,要充分保护贫困和弱势人口的权利。受到金融危机影响弱势群体有很多,包括儿童、移民、难民、土著居民、少数民族和残疾人等。其中引起较多关注的有:

  (1)贫困人口的权利保障问题

  金融危机的爆发对全世界的贫困人口来说可谓是雪上加霜,并且还在不断制造新的贫困人口。根据世界银行的估算,自去年全球金融危机爆发以来,世界共有5300万人因此而陷入贫困。 作为最弱势的群体,贫困人口的权利保障问题也受到了多方的关注。

  联合国人权事务高级专员皮莱敦促各国调整政策不应损害贫困者的利益。 联合国人权与极端贫困问题独立专家塞普尔韦达(Magdalena Sepulveda)也专门发表了声明,提醒各国政府在经济形势处于困难时期也不应忽视他们在消除贫困方面所承担的义务。他指出,根据最保守的估计,即使不将最近的粮食价格上涨因素考虑在内,全球共有14亿人生活在极端贫困之中。有五分之一的人的生活缺乏基本保障,有失人的尊严。他在声明中指出,目前的金融危机和或许世界正在走向的经济衰退,使所有人都受到了影响,但受影响最深的则是那些已经陷入贫困之中的人。此时此刻,国际社会比以往任何时候都更不应忘记他们所承担的消除贫困的义务。塞普尔韦达指出,消除贫困不是一种施舍,保护贫困者的基本权利是一项基本的法律义务,不管在什么情形之下,都不应当被忽视。即使在经济困难时期,也不应当将其视为一种奢侈品而加以放弃。

  国际非政府组织也关注到了这一问题并发表宣言指出,对全球上千万贫困人口来说,这场金融危机是关乎生死存亡。许多国家的社会保障体系在国际金融机构的压力下,已开始分崩瓦解,这使弱势群体陷入毫无保护的境地。

  (2)妇女权利的保障问题

  妇女是在金融危机背景下受到较多关注的另一个弱势群体。金融危机对妇女的人权状况造成了很大的冲击,使妇女的权利保障面临更大的困难。联合国人权高专皮莱在联合国人权理事会特别会议上强调了妇女和女童在经济和金融危机中所面临的困境。她指出,由于经济衰退使社会和家庭的经济发生困难,妇女和女童也因此可能面临更多侵犯她们社会和经济权利的行为。 联合国下属的消除对妇女的歧视委员会也指出当前危机的规模在很大程度上仍是不可估量的,可以预料的是发达国家和发展中国家的妇女和女孩都将显著地遭受潜在的社会和经济后果,如失业、在工作和家庭中责任的增加,收入的减少和社会与家庭暴力的潜在增加。

  妇女地位委员会专家小组则更进一步指出,金融和经济危机对不同性别有不同的影响,并且不成比例地加重了妇女的负担,尤其是加重了贫穷妇女、移民妇女和少数族裔妇女的负担。尽管男女都受到失业的影响,但妇女往往首先遭到解雇,因为传统上男子被视为主要的“养家人”。社会领域中公共支出的削减对“关爱经济”产生了不利影响,加重了妇女的家务和照料责任。他们担心,如果当前的危机得不到控制,一些国家将不太可能实现千年发展目标,特别是那些关于降低儿童死亡率、减少产妇死亡率、促进两性平等和赋予妇女权力的目标。

  3、国际社会的努力方向

  既然在国际金融危机背景下人权保障面临如上诸多新挑战,国际社会应该如何努力才能更好地应对这些挑战呢?

  (1)虽然金融危机对人权的负面影响已经引起了国际社会的关注,但国际社会对这种负面影响仍缺乏系统的评估,更没有认真讨论解决这一问题的方式和手段,甚至在联合国人权理事会这样专门负责人权事务的机构内部都还存在分歧。因此现在的当务之急是国际社会应该委托一个权威机构(如联合国人权理事会或联合国人权高专办)来负责研究和评估金融危机对人权所产生的具体影响,并提出研究报告和政策建议以供国际社会和各国政府了解这一影响的真实状况并采取相应对策予以解决。

  (2)国际社会在消除金融危机对人权的负面影响方面应该团结合作。金融危机爆发后,国际社会在经济领域进行了广泛的合作并取得了良好的成效。当前在解决金融危机对人权的挑战方面也应该加强合作,共商对策,共同行动。发达国家应该切实履行先前做出的对于提供官方发展援助的承诺,尽力减少这次源于其自身的危机对发展中国家所造成的不利影响。

  (3)各国政府在应对金融危机的同时要严格遵守已经承诺的国际人权义务,采取综合的方法来应对危机的挑战。正如妇女地位委员会专家小组所指出的,应对金融危机的所有政策均应遵循国际人权文书为各国规定的义务。各国政府不应纯粹或主要依赖于宏观经济政策来扭转全球金融危机;而应采取一种基于人权和人类福祉的综合办法。 对此,联合国人权机构应该发挥监督作用,通过人权理事会的普遍定期审议和独立专家制度,帮助有关国家在消除当前危机对人权的负面影响方面做出努力。

  (4)各国政府在制定具体政策来消除危机对人权的负面影响方面要充分考虑弱势群体的利益,对弱势群体做出适当的政策倾斜。如采取的经济措施要以一种认识到性别差异和不歧视的方式来设计,要多投资为贫困人口提供生命线的项目等等。

  (作者系北京大学国际关系学院教授,中国人权研究会理事)

(责编:张海燕)
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