华盛顿会不会向华尔街下狠手

策划撰稿 本报记者 许凯 录音整理 本报见习记者 刘菁

2010年04月22日00:00  来源:人民网

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  美联储

  编者按:

  中美两国在汇率、贸易方面的波折,预示着5月在北京召开的第二轮中美战略与经济对话将成为双边协商的重要平台,然而在正面交锋的背后,还隐藏着一个更为重要的因素,即美国金融监管体系之争,以及未来十年美国金融监管体系的变化将对中国产生何种影响?我们应如何未雨绸缪?针对这些问题,本报约访了上海国际金融学院院长陆红军教授,他认为我们有必要认清欧美被后危机时期所掩盖的隐形战略——金融监管体系重塑有上升为国家新竞争力的趋势。为了弄清楚这个问题,他深入地剖析了美国金融监管体系的核心价值、核心利益和核心竞争力,希望能对读者有所启发。

  清算高盛反证投行仍强势

  《国际金融报》:最近,美国证券交易委员会(SEC)指控高盛集团(GS)及其一位副总裁欺骗投资者,对高盛提起诉讼。这件事看起来很像是美国政府对华尔街要下狠手治理的一个信号。事实是这样吗?美国从危机后就频频提及的金融监管体系改革将会如何变化?

  陆红军:自由市场与普济主义是美国立国的核心价值观,也是左右美国金融市场的两种思潮。自由市场数百年来的信条是:自由市场经济可以解决主要的经济问题,甚至自身就可以形成自发的秩序,从而最终规约市场的运作;普济主义则认为美国担当着普济众生拯救人类的特殊使命,这就是与自由市场并存的美国普济主义价值观。而金融危机表明,华尔街的贪婪与华盛顿的无能是始作俑者。于是美国朝野和两党一致将监管的重点由重自由要素转向重普济要素,前者如同“美国梦”,后者如同“美国鹰”,两者相辅相成。

  从2008年3月开始的《现代金融监管构架改革蓝图》,到2009年3月的《金融监管改革框架》,以及2009年6月的《金融监管改革:新基础》,三份金融监管改革方案的核心是注重提升财政部的权威、注重扩大美联储的职能、注重保护投资者利益。其改革的深度与广度在美国金融监管史上都是前所未有的。美国监管体系变化的关键离不开谁在左右和主宰这条主线:从党派看,是民主党还是共和党,朝野有争有合;从机构看,是投行在主宰还是被主宰,表面看是投行被主宰,实际是他们仍在主宰。比如金融危机初期美国成立的金融稳定局,负责人就是由保尔森提名的高盛副总裁。现在华盛顿要清算高盛,从另一侧面表明,金融危机后美国投行表面上属于商业银行体系,实际上投行并没有削弱,反而更强了。华尔街从来没有放弃对华盛顿的施压与斡旋,两者关系很微妙,各自的政纲及价值观,始终左右着美国的金融体系与监管体系。

  这三次改革的核心始终围绕着自由市场主义和普济主义的平衡,本质上没有脱离核心价值观。全面了解美国核心价值观,才能深刻把握美国金融监管体系的源头。

  金融危机发生的一个很重要的原因是,金融衍生品尤其是场外交易的复杂衍生品没有监管好,甚至自己监管自己;第二个原因,金融业本来都是有牌照等准入门槛的,但有牌照的行业业态是把资产负债掉转出来,金融产品的交易变成了商业交易,于是金融交易就等于没有门槛、没有监管,肯定会出大问题。因此,美国这段历史值得我们重视,了解门道后再预测将来会更加清楚。

  监管体系服务于金融体系

  《国际金融报》:您如何评价美国近期提出的监管改革方案?

  陆红军:美国监管体系的这一转变主要体现在以下三份不同时期的改革方案:

  第一个方案:保守方案。2008年3月31日,面对次贷危机中暴露出的风险管理的制度性缺陷,布什政府领导下的财政部公布了起草于次贷危机爆发前的《现代金融监管构架改革蓝图》(以下简称“蓝图”)。时任财政部长保尔森建议赋予美联储自经济大萧条以来最为广泛的监管金融市场的权力,将7家监管机构精简为3家。提出从规则导向监管向目标导向监管、从机构导向监管向业务导向监管转变、从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险的转变。

  第二个方案:激进方案。2009年3月26日,为参加二十国集团领导人(G20)峰会作准备,奥巴马政府领导下的财政部公布了《金融监管改革框架》(以下简称“框架”)的金融体系全面改革方案,改革重点主要是强化集中监管、扩大监管范围和内容。与“蓝图”中对金融监管改革所采取的相对保守态度不同,新任财长盖特纳表示美国的金融监管体系需要进行全面的整体改革,而不是小修小补。“框架”强调防范系统性风险、保护投资者或消费者的利益、消除金融监管的漏洞、促进金融监管的国际合作。“框架”特别强调了从严监管思路,并彻底摒弃了之前占主导地位的自由市场主义。

  第三个方案:变革方案。2009年6月17日,奥巴马政府公布了《金融监管改革:新基础》(以下简称“白皮书”),由此拉开了美国自1932年以来最大规模的金融监管改革大幕。“白皮书”充分体现了奥巴马竞选口号中的变革精神,包括三个核心部分:一是将美国联邦储备委员会打造成“超级监管者”,全面加强对大金融机构的监管;二是设立新的消费者金融保护署,赋予其超越目前监管机构的权力;三是提高国际监管标准并改进国际合作。“白皮书”还提出组建两个新的监管机构:一是执行跨部门协调职能的金融服务监管委员会;二是成立专门负责对银行进行监管的部门。

  从本质上看,美国的金融体系和监管体系是一回事,监管体系是受制于金融体系,还是服务于金融体系,如果监管体系服务于金融体系,监管体系就需要设计,为根本利益服务。未来如果要改革监管体系,各国必须面对一个问题,就是监管体系会影响金融体系,有什么样的监管体系,就会产生什么样的金融体系。那么各国需要什么样的监管体系?这个问题在美国和欧洲之间、美国内部、新兴国家和发达国家之间都是很敏感的话题。比如美国,如果衍生品不能做,华尔街金融高管限薪,不仅影响到美国的核心价值观,还将打击到这个行业、甚至立国之本的核心利益。

  改革旨在重置国家资源

  《国际金融报》:金融监管体系改革的动力是什么?

  陆红军:当金融体系的核心利益被更高的生存利益所影响,被力量对比逼迫得没有办法时,金融体系不得不改革,而这种改革的核心利益就是国家利益。

  《国际金融报》:美国最新的金融监管改革方案中是如何体现这种国家利益的?

  陆红军:美国最新的金融监管改革“白皮书”围绕美国国家利益,提出了以下5个目标:

  针对“大到不可倒”的金融机构,提出“促进对金融企业的有力监管”;针对纷繁复杂的系统性金融风险,提出“建立对金融市场的全面监管”;围绕消费者和投资者至上的准则,提出“保护消费者和投资者免受金融滥用的损害”;围绕提升政府对宏观经济调控的能力,提出“向政府提供其所需的金融危机管理工具”;围绕巩固美国在金融体系中的掌控权,提出“提高国际监管标准并促进国际合作”。

  如果对5个目标加以深入分析,可以发现其根本目的在于通过监管弥补市场失灵的风险,提高透明度,强化国家利益。

  《国际金融报》:这一监管改革蓝图的可行性怎么样?您认同吗?

  陆红军:金融危机前,美国金融监管的最大特点是多元化与多功能的金融监管机构,包涵两大监管理念和四个监管特点。两大监管理念即注重细化、注重分权;四个监管特点为:多元监管、分散监管、重叠监管、规则监管。针对这些缺陷,“白皮书”提出了如下举措:

  ●补缺陷:加强跨部门间监管的协调,特别加深银行监管。如成立金融服务监管委员会和专门负责对银行进行监管的部门,就是从架构上弥补美国现有监管体系的缺陷。

  ●增权力:革命性地强化美联储权力。除银行控股公司外,将美联储监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业,如将对冲基金、保险公司等非银行金融机构也纳入美联储监管范畴。 

  ●堵漏洞:全面堵塞旧体制下的金融监管漏洞,如对时常规避监管的各类吸储机构、信用评级机构、证券化产品提供机构、衍生品场外交易以及金融市场支付、结算、清算系统等机构和活动的监管。

  ●护民众:将消费者和投资者权益保护当成金融监管的中心内容,具体措施包括建立消费者金融保护局、建立金融产品提供商的行业标准、惩治金融欺诈、提高金融产品和服务的透明度等。

  ●强干预:进一步强化政府对金融危机的干预能力,使政府能够独立决策、自主运用相应的反危机政策工具,并使财政部在反危机中具有比美联储更高的决策地位。

  由于民主党控制了国会的多数席位,奥巴马的金融政策在国会通过的概率比较高,因此其监管政策更加冷静与务实,可行性也比较高。

  “超级监管者”仍难跟踪风险

  《国际金融报》:“白皮书”赋予美联储超级监管者的职能,您能否预测一下未来美联储的功能与角色?

  陆红军:美联储本身不是一个执法机构,但“白皮书”使未来的美联储大大增加了权威性和管辖权,从以往扮演的美元购买力的守护者、宏观经济的保护者、跃升为“超级调控者”和“超级监管者”。美联储前主席格林斯潘在退休后所著的《我们的新世界》中就曾经提到,“依法管理,美联储无权控制股市泡沫,但如果我们认为股价会造成通货膨胀,我们就有间接的管辖权”,也许“白皮书”赋予美联储的权限已经超出了格林斯潘的想象。作为“宏观调控者”和“超级监管者”具备了如下几大权力:

  美联储的监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业,除银行控股公司外,对冲基金、保险公司等非银行金融机构也将统统纳入美联储监管视野;取消证券交易委员会(SEC)的联合监管计划,建议由美联储接替SEC行使对投资银行控股公司的监管;加强系统性重要支付、交易和结算的能力,拓宽其获取流动性的渠道;修订美联储紧急贷款权利,增强美联储的危机反应能力。

  《国际金融报》:美联储这一革命性的扩权会引起什么反应?其合理性如何?

  陆红军:“白皮书”使美联储将获得更多宽松定义的监管和纠正对整个金融系统构成风险的权力或能力,但将失去一项最重要的权力——即每天对银行的金融稳定性的监管责任。美联储对银行日常业务监管的权力和责任实际上是其作为经济保护者的最本质的功能。而“白皮书”中把美联储的银行监管职能、货币监理署、储蓄监管署和全国信用联合管理局合并为一个单一的审慎金融管理局。美联储的地区分行如不能及时收集和持续分析银行的管理结构、风险控制等信息,将难以跟踪对金融体系构成的危险。而这些职责在美国财政部的计划下都将移交给新的监管机构。

  值得关注的是,经过长达10个多月的角逐之后,美国国会开始行动了。2010年3月15日,美国参议院银行委员会主席多德公布了自己提出的长达1136页的金融监管体系新方案,使得美联储成为了一个名副其实的超级监管者。不过,美联储掌门人似乎对这个称号并不买账。3月17日,美联储主席伯南克在美国国会听证会上表态说,“我们并不想去做‘太大而不能倒’的监管者,我们需要的是,一边了解美国老百姓的金融消费,一边与华尔街保持联系。”他所说的“了解美国老百姓的金融消费”,是指美联储原来对所有的商业银行具有监管权,但按照多德参议员提案的设定,500亿美元以下的小型商业银行的监管权将归联邦存款保险机构(FDIC)所有,多德的这一平衡手法遭遇了美联储的强力反对。因为对这些小型银行的监管有利于收集底部的信息,从而科学制定货币政策。同时,美联储的紧急借贷能力也受到了限制,美国政府问责局(GAO)将介入审查。

  由上可见,围绕金融资源配置及其监管之争,不管是何种意见,都出于对美国核心利益——国家利益的维护和提升。金融资源乃美国的立国之本,虚拟经济和高杠杆导致金融海啸也是必然地发生在美国。对美国来说,要改变这种状态,则是非常痛苦和复杂的。

  综合监管模式即将成型

  《国际金融报》:美国新的监管改革为什么要突出成立消费者金融保护署?此机构是否能真正发挥作用?

  陆红军:“白皮书”中将目前分散于美联储、美国证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构手中的涉及消费者权益保护的职权,统一集中到新成立的消费者金融保护署,诸如信用卡、抵押贷款、个人储蓄等与消费者密切相关的金融产品与服务都将受其监管。该机构由国会授权,可制定法规、设计和取缔金融产品、检查企业,并对基本上所有提供房贷和信用卡产品的金融公司施行罚款或其他惩罚措施。该机构将由一个5人理事会来管理,其中4人由总统提名,另外一名将是新设立的、负责监管所有联邦银行的国家银行监管局的局长。该机构的主要职责有两个:一是监管金融机构,防止其对消费者发放掠夺性的贷款;二是保护消费者权益。

  但在今年3月多德的提案中,金融消费者保护署的缩写由从CFPA变为了CFPB,最后的单词从AGENCY变成BUREAU。这意味着,CFPB已经是在美联储(FED)之下的一个分支机构。而CFPB事实上是受制于一个由9人组成的跨部门金融稳定监管委员会(FSOC)的。在这个委员会当中,只要一人表示反对,就可以延迟监管执行的时间,而必须要征得6个人的同意才可以推翻这一个人的决定。最关键的是,一旦监管危及银行系统的稳定性,FSOC可以阻止CFPB的监管建议,其在美联储底下也很难保持操作的独立性。

  而多德的提案中,对高管的薪酬监管也提出了强硬措施,如“给予上市公司股东权力,就行政人员薪酬进行无约束力投票,给予投资者更大权力提名董事局成员,容许索回基于错误财务资料而发放的薪资报酬”,限薪在前面3个方案中都得到了不同程度的体现,这也是对消费者和投资者的一种有效保护。

  我们应该看到,在后危机时期掩盖的一种隐形战略,及金融监管体系的重塑,正上升成为国家新的竞争力,并力图成为未来全球金融联盟的轴心。

  《国际金融报》:监管模式呢?

  陆红军:这次监管体系的改革会使原来美国式的混业经营、分业监管状态,进入到综合型的监管模式,即保留了大部分分业监管的机构和功能,并嵌入部分综合监管机构和功能,如扩大美联储职权和新设混业监管机构。这种经营和监管的模式将延续较长时间,也许将改变整个金融监管的模式。

  中国目前处于分业监管和分业经营向综合经营发展的阶段,这符合中国目前的金融行业发展阶段。比如金融期货由证监会监管,监管部门思路很清楚,就是不会引进国外所有的金融衍生品,尤其是那些复杂性高、杠杆也高的复杂化产品,而注重开展标准化的金融衍生品。这样便于场内交易和场内监管。对于综合经营持谨慎和试验探索的态度。随着金融要素市场的完善和产品的多样化以及投资者的成熟,混业监管或综合监管是必然的趋势。

  《国际金融报》:美国的金融创新与金融监管会如何博弈?

  陆红军:成熟金融市场的国家是不会把金融创新放在口头上的,因为这是正常业务,金融每天都在创新。国际金融行业有个潜规则:只做不说,如果说亚洲国家经营的是出口商品和债券,那么美国经营的就是科技创新和债务,本质上美国是基于美元这一主要货币体系,通过各种金融创新将债务打包,出售给全球投资者。他们用美元和金融杠杆举债、用美元和金融产品还债、用美元和衍生品救市,如希腊政府的主权债务被高盛用结构型产品包装后得以延迟,暂时化解了债务危机,高盛带走了3万亿佣金,留给希腊政府的还是一个烂摊子。有什么样的金融体系就有什么样的创新体系,就像资本的本性是无法改变的。留给后危机时期人们的一个启示:金融创新与金融监管是天生的博弈,金融创新不会因金融监管而偃旗息鼓,中国需要发展符合中国经济实力与人民币国际化的金融创新,而非华尔街式的金融创新。

  中国需要完善金融“防火墙”

  《国际金融报》:从危机之后的全球金融生态变化来看,围绕着金融监管欧美的表现并不一样,美国有向英国靠拢的趋势。您怎么看待这一变化?

  陆红军:说到这儿,我要再次强调的是,金融监管是国际竞争力的核心部分。从3次G20峰会,我们可以看到英美在金融监管上由分歧走向求同存异,这符合欧美集团监管联盟的长期利益。我们将美国监管称之为规则的监管,非常细致和严格。美国在安然事件发生后,颁布了很严格的《塞班斯法案》,其中规定美国上市公司的CEO、CFO要宣誓,如财务报告作假将受到重刑重罚,这导致了纽约国际金融中心上市的高成本和客户的流失。而英国作为老牌的金融中心,历来实行严谨的金融监管,但为了竞争上市公司资源,英国实施原则监管的模式,并将此视为英国国家竞争力的亮点。但实际上,英国的原则监管对上市公司的董事会和公司治理的要求看似放松了,实际要求更高了。

  从英美监管的博弈可以看到,一方面监管体系正在成为新的国际联盟的纽带,另一方面金融监管成为国家的新的核心竞争力。

  《国际金融报》:刚才您提到美国监管体系是美国国家利益的体现,那我们国家的监管体系构建该如何与国家利益相结合?

  陆红军:首先保持金融安全和稳定,第二要发展,如果经济不能通过金融发展,监管就失去了意义,就回到计划经济时代了。第三,目前在监管体系改革中出现了高层次的博弈和互动,在安全和发展间求得一个更高的平衡,实现安全发展双赢,实现金融创新协作监管一体化。

  为什么说2010年是最复杂的一年?第一金融监管有难度,第二是全球还没有找到最佳的整体解决方案,第三在解决过程中,一方面的进步可能导致另一方面的退步,最终可能全盘皆输。没有突破点就找平衡点,实际上我们现在处于平衡期的监管。

  《国际金融报》:我国的“一行三会”有什么方面需要调整的,在金融危机中,他们的运作是否有效?

  陆红军:我国“一行三会”体系在金融危机中被证明是很有效的。

  如银监会在金融危机开始时采取审慎的政策,到后来4万亿元刺激的刚性政策,都被证明是负责任的和有效的。证监会也很成功,开出了创业板并且将推出国际板,使深圳和上海两地资本市场在健康有序地成长。

  中国人民银行面临的挑战与使命更大。实践证明,央行在金融监管、参与国际金融体系改革、调整人民币汇率和发展国际金融中心等方面承担更多决策作用。我相信,中国一定会产生更为健康和最具竞争力的金融监管体系。

    《国际金融报》 (2010-04-22 第05版)

  



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(责任编辑:苏楠)
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